|
|
|
Conditiile de admisibilitate ale actiunii in contencios administrativ
Conditiile de admisibilitate sunt acele cerinte pe care actiunile intentate trebuie sa le indeplineasca, in prealabil, pentru ca instanta sesizata sa poata proceda la judecarea fondului litigiului. Asadar, verificarea indeplinirii conditiilor trebuie sa preceada judecata fondului, iar cand una sau mai multe conditii cerute de lege nu sunt indeplinite, actiunea urmeaza a fi respinsa.
Prima conditie pentru promovarea actiunii in contencios administrativ este ca vatamarea dreptului sa fie urmarea unui act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri.
Cat priveste actul administrativ, pentru a putea sa faca obiect al unei actiuni in contencios administrativ potrivit Legii nr. 554/2004, trebuie ca prin el sa se fi vatamat unele drepturi recunoscute de lege in favoarea reclamantilor in aceste actiuni.
Uneori, in literatura juridica si in practica judiciara s-a apreciat ca o astfel de conditie este satisfacuta numai in cazul in care intervine un act administrativ individual pentru ca numai un astfel de act poate vatama un drept care apartine unei persoane fizice sau juridice.
S-a apreciat astfel ca un act administrativ cu caracter normativ nu ar putea produce o astfel de vatamare in mod direct, pentru ca, de regula, intervine un act individual care sa faca aplicatiunea celui normativ.
In Legea 554/2004 se arata ca actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica in vederea executarii ori a organizarii executarii legii, dand nastere, modificand sau stingand raporturi juridice.
In acest context trebuie subliniat si faptul ca nu vor putea face obiectul actiunii directe in contencios administrativ simplele operatiuni administrative si materiale care nu produc prin ele insele efecte juridice. Ele pot fi verificate sub aspectul legalitati lor, insa, numai in legatura cu actul administrativ care face obiectul actiunii in justitie.
De aceea, este important sa facem distinctia intre actele administrative si operatiunile administrative si materiale pentru ca de multe ori aceste operatiuni prezinta aspecte care dau posibilitatea considerarii lor ca acte administrative. Aceste operatiuni care se realizeaza in cadrul activitatii administrative pe baza si in executarea legii produc efecte juridice, dar asa cum am aratat, nu prin ele insele, cum se intampla in cazul actelor administrative, ci prin efectul normelor juridice care le reglementeaza.
A doua conditie este aceea a vatamarii unui drept recunoscut de lege sau a unui interes legitim in favoarea reclamantului.
Reclamantul trebuie sa fie beneficiarul unui drept subiectiv, adica un drept pe care i l-au acordat normele juridice si pe care autoritatea publica are obligatia sa-l respecte si sa-l realizeze in favoarea reclamantului.
Este necesar ca autoritatilor publice sa le revina sarcina in cadrul competentei pe care o au sa realizeze aceste drepturi si sa le respecte. Prin aceasta se exprima corelatia dintre drepturile si obligatiile care se formeaza in cadrul raporturilor juridice dintre autoritatile publice si cei administrati.
In practica Sectiei de contencios administrativ a Inaltei Curti de Casatie si Justitie s-a precizat ca in privinta structurii dreptului vatamat pentru introducerea actiunii in contencios administrativ, este necesar sa fie vorba de un drept si nu de o simpla vocatie.
Cu titlu de exemple de drept vatamat, in practica instantei supreme, amintim pe cele referitoare la dreptul de proprietate; la dreptul de a ocupa diferite functii publice (secretar, contabil, cadru didactic, etc.); dreptul de a exercita diferite profesii si meserii (avocat, medic cu cabinet particular, etc.); dreptul de a fi reintegrat intr-o functie publica din care reclamantul a fost indepartat abuziv; dreptul de a obtine o autorizare de functionare.
Tot legat de dreptul incalcat, s-a mentionat ca pentru a avea deschisa calea actiunii in justitie este necesar ca dreptul sa fie recunoscut de lege.
In afara existentei dreptului recunoscut de lege este necesar ca actiunea introdusa in justitie sa prezinte un interes, asa cum este analizat, la dreptul procesual civil.
Un astfel de interes nu exista, spre exemplu, in cazul in care actul administrativ impotriva caruia se plange reclamantul a fost retras de autoritatea administratiei publice sau nu si-a produs efectele juridice.
Cea de-a treia conditie de admisibilitate a unei actiuni in contencios administrativ se refera la actul atacat care trebuie sa emane de la o autoritate publica.
Legea nr. 554/2004 defineste autoritatea publica ca fiind orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes public. Sunt asimilate autoritatilor publice, in sensul noii legi a contenciosului administrativ, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public.
De precizat ca Legea nr. 1/1967 concepea actul administrativ ca fiind opera exclusiva a organelor administratiei de stat.
Aceasta conceptie rezulta din felul in care prin Legea nr. 1/1967 se distribuia competenta instantelor judecatoresti in materia contenciosului administrativ.
Se stabilea astfel, ca judecatoriile solutionau litigiile care se refereau la actele administrative ale organelor locale ale administratiei de stat, iar tribunalele organizate la nivelul judetelor si al municipiului Bucuresti, solutionau litigiile referitoare la actele administrative adoptate sau emise de organele centrale ale administratiei de stat, excluzand actele Consiliului de Ministri, care era considerat organ suprem al administratiei de stat .
Actele administrative sunt, in principal, opera autoritatilor care infaptuiesc administratia publica prin organizarea executarii si executarea legii, in cadrul unei competente conferite de lege, sau de acte emise pe baza si in executarea legii.
In aceasta categorie de autoritati ale administratiei publice intra, pe langa autoritatile puterii executive, stricto sensu (Presedintele Romaniei si Guvernul) si autoritatile administratiei publice centrale si locale precum si institutiile publice si regiile autonome atunci cand au o competenta de organizare a executarii si executare a legii, fapt prevazut in lege sau in alte acte normative date in baza legii.
O astfel de activitate de organizare a executarii si de executare a legii se realizeaza insa si in cadrul sistemului de organizare a celorlalte doua puteri ale statului, anume puterea legiuitoare si puterea judecatoreasca. Si in aceste sisteme de organizare pot exista autoritati care sa emita acte administrative pe baza unei competente conferite de lege.
In practica judecatoreasca s-a considerat ca in cazul in care unui candidat la ocuparea prin concurs a unei functii auxiliare in cadrul unor instante judecatoresti i se refuza inscrierea la concurs, acest refuz se considera act administrativ si ii este deschisa calea unei actiuni in contencios administrativ.
S-a considerat, de asemenea, ca au calitate de autoritati publice si unele organizatii nestatale care organizeaza o activitate de interes public, legea conferindu-le o veritabila competenta in a actiona in organizarea executarii si executarea legii.
Astfel, barourilor de avocati li s-a recunoscut competenta de a emite acte administrative, intrucat sunt organizate si functioneaza pe baza legii. In cazul in care se refuza inscrierea la concursul pentru intrarea in barou unei persoane care indeplineste conditiile legale, se considera ca prin acest refuz, care este un act administrativ, i s-a incalcat un drept, si de aceea i se da posibilitatea contestarii refuzului la instanta de contencios administrativ.
De asemenea, institutiilor particulare de invatamant superior care functioneaza in baza legii, li s-a atribuit competenta de a organiza activitati de pregatire pentru diferite profesii juridice, medicale, tehnice, economice, etc. In acest caz diplomele emise de aceste institutii sau refuzul de a emite aceste acte sunt considerate acte administrative si supuse controlului judecatoresc pe calea actiunii in contencios administrativ.
Se are in vedere ca institutiile respective, desi particulare, desfasoara o activitate de interes public potrivit legii, pe baza unei autorizatii emise de administratia de stat si sub controlul acesteia. Aceste institutii particulare pot avea calitatea de autoritati publice care sa emita sau adopte acte administrative.
Atribuirea unei asemenea competente si altor organizatii de stat sau particulare, cu sau fara personalitate juridica, este determinata de natura activitatii pe care o desfasoara organizatiile respective, si anume o activitate de interes public. Competenta lor de a emite acte administrative constituie un mijloc de organizare a executarii si de executare a legii, ceea ce le confera calitatea de autoritati publice.
Extinzandu-se prin Legea nr. 554/2004 sfera notiunii actelor administrative care pot fi supuse controlului judecatoresc pe calea actiunii in contencios administrativ acest lucru este remarcabil in asigurarea protectiei persoanelor fizice si juridice, pe linia apararii drepturilor recunoscute acestora prin lege si la care sunt obligate autoritatile publice indiferent de natura lor organizatorica.
A patra conditie este aceea a efectuarii procedurii administrative prealabile si introducerii in termenul legal a actiunii in contencios administrativ.
Ratiunea instituirii acestei proceduri, asa cum a fost ea dintotdeauna inteleasa, rezida in faptul de a se incerca sa se evite, pe cat posibil, declansarea unui litigiu, care ar putea fi stins mai operativ si cu cheltuieli mai mici de catre cei interesati.
Inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie sa solicite autoritatii publice emitente, in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului, revocarea, in tot sau in parte, a acestuia. Aceasta prima forma procedurala prealabila poarta denumirea de recurs gratios.
Cea de-a doua forma pe care o poate imbraca procedura administrativa prealabila este recursul administrativ ierarhic, exercitat fata de organului ierarhic superior, daca acesta exista.
Aceste prevederi sunt aplicabile si in ipoteza in care legea speciala prevede o procedura administrativ-jurisdictionala, iar partea nu a optat pentru aceasta.
Este indreptatita sa introduca plangere prealabila si persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul in care a luat cunostinta, pe orice cale, de existenta acestuia, in limitele termenului de 6 luni.
Plangerea prealabila se solutioneaza in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede alt termen.
Plangerea prealabila in cazul actiunilor care au ca obiect contractele administrative are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale, dispozitiile din Codul de procedura civila fiind aplicabile in mod corespunzator.
Plangerea prealabila in cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, si peste termenul de 30 de zile, dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescriptie.
Conform principiului autonomiei administrative, administratia isi creaza singura actul juridic privind activitatea sa si il pune, de asemenea singura, in executare.
Tinand seama de aceste doua caractere specifice ale activitatii ei, administratia este in drept si ii revine in acelasi timp si obligatia sa verifice permanent legalitatea si oportunitatea actelor pe care le emite si sa ia masuri pentru desfiintarea celor care se dovedesc a nu fi in conformitate cu prevederile legale in vigoare sau devin inoportune ori contrare intereselor cetatenilor.
Revocarea actelor administrative ilegale trebuie efectuata de catre autoritatea administrativa cu respectarea acelorasi reguli de forma avute in vedere la emiterea actelor.
Efectuarea procedurii prealabile este o conditie stabilita de Legea 554/2004, Legea contenciosului administrativ, dar rezulta si din art. 102 alin. 2 din Constitutia Romaniei si in consecinta persoanele fizice sau juridice vatamate in drepturile lor prin acte administrative, trebuie sa se adreseze autoritatilor administrative emitente sau celor ierarhic superioare, solicitand reformarea sau dupa caz, desfiintarea actului administrativ ilegal, inainte de a se adresa cu actiune la instanta de contencios administrativ.
De la aceasta regula, exista totusi unele exceptii prevazute in legi speciale, cand persoana fizica se poate adresa direct instantei de contencios administrativ, fara a mai fi necesara indeplinirea procedurii prealabile.
O astfel de situatie este reglementata de Legea nr. 215/2001, Legea administratiei publice locale care statueaza ca " hotararea de dizovare a consiliului local poate fi atacata de cei interesati in fata instantei de contencios administrativ". In acest caz nu se mai efectueaza procedura prealabila ceruta de lege. De asemenea, consilierul suspendat poate sa se adreseze direct instantei de contencios administrativ in termen de 10 zile de la luarea la cunostinta a actului de suspendare, fara a mai fi necesara indeplinirea procedurii prealabile.
De asemenea, in cazul actiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor vatamati prin ordonante sau dispozitii din ordonante, precum si in cazul actiunilor care au ca obiect exceptia de nelegalitate, nu este obligatorie procedura prealabila.
In ceea ce priveste termenul in care se exercita recursul gratios, se prevede un termen de 30 de zile in care persoana vatamata se poate adresa autoritatii administrative care a emis actul sau care trebuia sa emita actul administrativ.
Termenul curge de la data comunicarii iar, in cazul in care autoritatea administrativa nu a raspuns petitionarului la cererea pe care a facut-o cu privire la un drept recunoscut de lege, termenul de 30 de zile curge de la data inregistrarii cererii.
In legatura cu momentul de cand incepe sa curga termenul de 30 de zile necesar introducerii recursului gratios, respectiv de la comunicarea actului atacat, el nu va putea coincide cu data expedierii actului, ci va curge din momentul luarii la cunostinta efectiva de catre cel caruia i s-a adresat actul si care solicita ulterior anularea lui. Acest moment al luarii la cunostinta, nu este limitat numai la forma comunicarii scrise, existand si alte posibilitati de incunostiintare, cum sunt de exemplu comunicarea verbala directa sau mai rar publicarea actului administrativ individual.
Comunicarea actului trebuie facuta de autoritatea administrativa emitenta, intrucat, orice alta comunicare facuta de autoritatea administrativa subordonata sau de organul ierarhic superior este lipsita de relevanta.
Comunicarea se face in scris persoanelor fizice, iar in cazul persoanelor juridice comunicarea se face prin predarea actului de registratura, confirmata de persoana care o primeste prin semnatura sau prin aplicarea stampilei unitatii, fiind fara relevanta afisarea actului la sediul unitatii.
Tot in legatura cu termenul de 30 de zile, pana la care se poate sesiza autoritatea administrativa emitenta, se are in vedere momentul expedierii reclamatiei, sau momentul in care s-a inregistrat reclamatia depusa de petent. De asemenea, pentru calcularea termenului de 30 de zile se are in vedere si reclamatia formulata oral, consemnata in scris cu ocazia audientelor, ori data depunerii reclamatiei la autoritatea administrativa, de catre reclamant, cu ocazia audientei.
Temenul de sesizare a autoritatii administrative are consecinte asupra momentului sesizarii instantei de contencios administrativ, in sensul ca autoritatea administrativa este obligata sa rezolve reclamatia in termen de 30 de zile, dupa care curge un alt termen pentru sesizarea instantei.
Daca termenul de sesizare a instantei de contencios administrativ de catre persoanele fizice sau juridice vatamate print-un act administrativ de autoritate a fost calificat ca un termen de prescriptie, in schimb termenul de sesizare a instantei de catre prefect este unul de decadere .
Ca element de noutate se reglementeaza si posibilitatea de a exercita actiunea prealabila si de catre o terta persoana, fiind un efect al recunoasterii tertei persoane a calitatii de subiect de sezina a instantei de contencios administrativ.
In concluzie elementele regimului juridic al procedurii administrative prealabile sunt urmatoarele:
- poate imbraca doua forme, respectiv forma recursului gratios si al celui administrativ ierarhic;
- caracterul obligatoriu al acestei proceduri, ceea ce inseamna ca in absenta parcurgerii ei actiunea nu poate fi primita, iar daca a fost primita, ea va fi respinsa;
- vatamatul nu este obligat sa parcurga ambele faze ale procedurii;
- legea nu obliga, dar nici nu interzice, daca cel vatamat doreste acest lucru si este posibil sa se exercite ambele forme de recurs.
Procedura administrativa prealabila era prevazuta si in Legea nr. 1/1967 si in Legea nr. 29/1990 si se regaseste si in legislatia altor tari.
Aceasta procedura da posibilitatea rezolvarii rapide si necostisitoare a litigiului si are si avantajul de a invoca autoritatii emitente atat motive de ilegalitate, cat si de lipsa de oportunitate.
In acest caz se da posibilitate administratiei sa-si reconsidere activitatea stingand eventual litigiul prin rezolvarea favorabila a cererii ce constituie obiectul recursului gratios.
