|
|
|
1.1. Administratia si mediul social
1.2. Administratia si mediul politic
1.3. Administratia si mediul juridic
Dupa cum arata un reputat autor, administratia publica este un subsistem din cadrul ansamblului statal, si implicit o componenta a sistemului social global. In viziune sistemica, ea reprezinta o reunire de elemente dispuse intr-o anumita structura si supuse unor legaturi sau unor interactiuni, atat intre partile care o compun, cat si intre ansamblul pe care il alcatuieste si mediul social, politic si juridic in care este integrata.
Intre societate, ca sistem global, si stat, ca subsistem component, exista multiple relatii de interdependenta.
Administratia publica, subsistem al sistemului statal, are misiunea sa promoveze, sa realizeze si sa apere acele valori sociale consacrate juridic, de regula si in principal prin reglementari primare exterioare ei sau, cu alte cuvinte, stabilite prin lege, care exprima anumite interese sociale, corespunzatoare unor nevoi sociale fundamentale, considerate ca atare de puterea legislativa.
Ca fenomen suprastructural de natura institutionala, administratia publica este determinata in mod esential de fundamentele economice pe care se sprijina, de relatiile sociale in care se gaseste si de modul de alcatuire si functionare a statului din care face parte.
Astfel, intr-o economie de piata, administratia publica este chemata sa vegheze la asigurarea derularii normale si legale a relatiilor specifice initiativei private si liberei concurente, intervenind in situatia incalcarii regulilor ce guverneaza relatiile economice, in vederea restabilirii lor. De asemenea, administratia are responsabilitatea gestionarii bunurilor din domeniul public si privat, de interes national sau local, fie direct, de catre autoritatile care o alcatuiesc, fie prin intermediul regiilor autonome si al societatilor comerciale pe care le are in subordine.
Intr-un stat de drept, autoritatile administratiei publice asigura conditiile necesare exercitarii nestanjenite a drepturilor si libertatilor cetatenilor, contribuie la promovarea si apararea lor. De asemenea, administratia publica asigura prestarea de servicii publice in cele mai diverse domenii: invatamant, sanatate, cultura, edilitar-gospodaresc, ordine publica, etc.
Prin toate aspectele sumar enuntate mai sus, administratia publica intervine in mediul social, dupa cum acesta, la randul lui, intervine asupra administratiei publice.
Interventia mediului social asupra administratiei publice poate fi neinstitutionalizata (de natura sociologica) , atunci cand se produce difuzarea in mediul administrativ a unor conceptii, obiceiuri si comportamente indeobste practicate, sau poate fi institutionalizata, atunci cand prin modul de organizare si functionare a autoritatilor administratiei publice sunt prevazute proceduri pentru adaptarea la nevoile diferitelor grupuri sociale.
In masura in care administratia publica vine in intampinarea nevoilor sociale fundamentale si corespunde exigentelor privind satisfacerea acestora, exista un raport de compatibilitate intre ea si mediul social, intrucat isi indeplineste misiunea sociala.
Daca insa, administratia publica nu vine in intampinarea acestor nevoi, iar cadrul sau institutional si functional nu este receptiv la informatiile si impulsurile mediului social, ea trebuie reformata, prin utilizarea intregii game de mijloace, de la reorganizari, pana la restructurari de personal.
Puterea executiva este una dintre formele de manifestare a puterii publice, careia ii corespund sub aspect organizatoric autoritatile administratiei publice. Comparativ cu puterea legislativa, in cadrul careia reprezentarea politica este bine conturata si interesele politice sunt promovate intr-o forma organizata, administratia publica se distinge de mediul politic, cel putin in majoritatea structurilor si actiunilor sale. Intr-adevar, desi conducerea administratiei publice la nivel central si local este aleasa sau desemnata pe criterii politice, totusi imensa majoritate a personalului din administratie o constituie functionarii publici numiti potrivit pregatirii si competentei lor profesionale, deoarece transpunerea legii in realitate implica un volum insemnat de activitati tehnice.
Rezulta ca, intre sistemul administrativ si sistemul politic exista un complex de relatii sau conexiuni, care ajung pana la existenta unor zone de interferenta.
Trebuie insa precizat ca, natura politico-administrativa a autoritatilor administratiei publice nu face ca activitatea lor sa se confunde cu activitatea politica. Activitatea administratiei publice isi pastreaza o anumita autonomie, in raport cu activitatea politica, datorita specificitatii actiunilor de organizare a executarii legii si de realizare a ei in concret, intr-o societate democratica. Desi legile sunt in buna parte expresia vointei unei majoritati politice parlamentare, punerea in executare, de catre administratie, a reglementarilor adoptate nu are caracter politic, deoarece aceasta are in vedere doar elementul juridic, eventual dublat de considerente de actualitate sau oportunitate nationala sau locala. Nu sunt admise considerente si presiuni politice care sa infranga legalitatea sau sa afecteze, prin discriminare, egalitatea in fata legii.
Mediul juridic, sau dreptul ca sistem normativ, este un produs al statului, al organelor sale, inclusiv administrative, care isi manifesta actiunea in mod relativ independent chiar asupra autoritatilor care il creeaza, acestea fiind obligate sa se supuna atat reglementarilor autoritatilor superioare, cat si propriilor reglementari.
Cu alte cuvinte, autoritatile publice au un camp limitat de actiune, in sensul ca nu pot savarsi decat acele acte sau fapte juridice si nu pot intra decat in acele raporturi de drept, pentru care legea le confera o competenta determinata.
In acelasi timp, pluralitatea, diversitatea si volumul mare al structurilor administrative, precum si multitudinea si varietatea actiunilor executive intreprinse de acestea impun ordonarea sistemului de organe si coordonarea activitatilor, ceea ce numai reglementarea juridica o poate realiza.
Relatiile administratiei publice cu mediul juridic se desfasoara, in principal, in cadrul dreptului administrativ.
Normele dreptului administrativ sunt acea categorie de norme juridice care confera administratiei publice posibilitatea sa se manifeste in raporturile de drept ca subiecte investite cu atributii de realizare a puterii executive. De aici rezulta ca, dreptul administrativ determina existenta si actiunea administratiei publice. Aceasta, la randul ei, influenteaza in mod hotarator dreptul administrativ, deoarece majoritatea covarsitoare a normelor administrative sunt emise chiar de administratie sau la initiativa ei.
Avand in vedere relatiile atat de stranse dintre administratia publica si dreptul administrativ, vom prezenta succint cateva elemente de specificitate ale normelor de drept administrativ.
Normele de drept administrativ, pe langa trasaturile generale comune oricarei norme juridice, au anumite trasaturi caracteristice.
In primul rand, normele dreptului administrativ sunt in exclusivitate produsul vointei autoritatilor publice legislative sau executive, iar nu a altor subiecte de drept, astfel incat ele nu pot fi reguli recunoscute sau sanctionate de stat, ca in cazul cutumei si al reglementarilor proprii ale diverselor organizatii sau asociatii nestatale.
In al doilea rand, emiterea normelor de drept administrativ se face in exercitarea prerogativelor de putere publica, nu ca in cazul persoanelor de drept privat care isi pot reglementa si ele raporturile derivand din administrarea sau gestionarea patrimoniului propriu, in virtutea capacitatii lor juridice de drept comun.
In al treilea rand, forta de constrangere a statului, care garanteaza la nevoie aplicarea normelor administrative, este exercitata chiar de autoritatile apartinand sistemului executiv.
Influenta exercitata de dreptul administrativ asupra administratiei publice reiese si din clasificarea normelor de drept administrativ, izvoarele dreptului administrativ si anumite trasaturi ale raporturilor de drept administrativ.
Normele de drept administrativ se clasifica dupa mai multe criterii.
A. Dupa obiectul de reglementare, normele de drept administrativ se clasifica in norme organice sau institutionale, norme procedurale si norme materiale:
1 normele organice, numite si norme de organizare, sunt cele prin care se reglementeaza infiintarea, structura, functionarea si atributiile autoritatilor administrative, precum si ale institutiilor din subordinea lor;
2 normele procedurale sunt cele care reglementeaza forma in care se realizeaza anumite activitati ale administratiei publice (de exemplu cele privind procedura constatarii si sanctionarii contraventiilor);
3 nomele materiale sunt cele care reglementeaza drepturile si obligatiile din cadrul raporturilor juridice in care intra administratia, pentru executarea prevederilor legale, inclusiv in cazul incalcarii acestor prevederi de catre subiectele de drept.
B. Dupa sfera de cuprindere a relatiilor sociale reglementate, normele de drept administrativ se clasifica in norme generale, norme speciale si norme de exceptie:
1. normele generale au cea mai mare sfera de cuprindere, reunind cele mai importante reguli de baza ale activitatii executive;
2. normele speciale se refera la categorii limitate de raporturi juridice, dintr-un domeniu restrans al activitatii executive, derogand, de regula, de la normele generale;
3. normele de exceptie vizeaza situatii cu totul deosebite, atipice, derogand atat de la normele generale cat si de la cele speciale.
C. Dupa conduita prescrisa, normele administrative pot fi onerative, prohibitive sau permisive:
1. normele onerative obliga la indeplinirea unei activitati;
2. normele prohibitive sunt cele care interzic savarsirea unei actiuni;
3. normele permisive sunt cele care lasa subiectelor de drept libertatea de conduita, in limitele prevazute de ele.
D. Dupa subiectele de drept carora li se adreseaza, normele de drept administrativ pot fi interne sau externe:
1. normele interne produc efecte in interiorul autoritatilor administrative, categorie in care intra regulamentele de organizare si functionare si regulamentele de ordine interioara;
2. normele externe produc efecte in afara administratiei si in raporturile ei cu tertii.
Izvoarele dreptului administrativ prezinta mai multe trasaturi, si anume:
1. Forma scrisa de exprimare este o conditie ad validitatem.
2. Norma scrisa trebuie sa fie cuprinsa intr-un act normativ de reglementare; ea nu poate fi formulata printr-o hotarare judecatoreasca sau pe cale doctrinara.
3. Actele normative administrative trebuie emise intotdeauna de autoritatile publice competente.
4. Izvoarele dreptului administrativ sunt constituite intr-un sistem unitar; componentele acestuia sunt ordonate in ansamblu potrivit criteriului fortei juridice, incepand cu Constitutia, continuand cu legile, decretele prezidentiale, actele normative ale guvernului si ale ministrilor, si terminand cu actele normative ale autoritatilor administratiei publice locale. Ele au forta juridica a pozitiei pe care autorul lor o ocupa in ierarhia sistemului autoritatilor publice.
5. In dreptul administrativ nu constituie izvor de drept obiceiul juridic, practica judiciara si doctrina juridica; in mod exceptional, pot fi izvoare de drept regulile de convietuire sociala, in materie contraventionala, dar numai atunci cand legea face trimitere expresa la ele.
Fenomenul de administratie publica prezinta o mare varietate de raporturi administrative. In mod firesc, pentru cunoasterea lor se utilizeaza operatiunea logica de clasificare, utilizandu-se diverse criterii. In analiza relatiilor administratiei publice cu mediul, prezinta un interes deosebit cadrul in care se situeaza destinatarii normei administrative.
Raportul juridic administrativ reprezinta o corelatie sociala reglementata de norma de drept administrativ. Raportului juridic ii pot fi asociate anumite premise si elemente. Premisele oricarui raport juridic sunt urmatoarele:
1. norma de drept
2. subiectele
3. faptul juridic
Norma juridica este o regula de conduita, cu caracter personal - general, adusa la indeplinire voluntar sau prin forta coercitiva a statului. Normele administratiei sunt norme imperative.
Subiectele raportului juridic. Intre subiectele raportului juridic extista o distinctie intre subiectul activ si subiectul pasiv (detinatorul obligatiilor). Intr-un raport juridic, subiectul activ este intotdeauna un purtator, un detinator de autoritate publica (guvernul, autoritatea locala). In dreptul administrativ, subiectul activ se numeste si persoana administrativa fiind inzestrata cu putere de comanda administrativa si cu drepturi patrimoniale.
Sistemul persoanei administrative poate cunoaste urmatoarea clasificare:
persoane administrative generale (statul, colectivitatile teritoriale organizate juridic);
persoane administrative speciale (institutii publice, regii autonome);
persoane administrative inzestrate cu patrimoniu (statul, institutia publica);
persoane administrative fara patrimoniu (prefectul);
persoane administrative colegiale (guvernul, consiliul judetean, orasenesc)
persoane administrative unipersonale (prefectul, presedintele republicii).
Faptul juridic. Existenta normei juridice si a subiectilor raportului juridic nu este suficienta pentru nasterea unui raport juridic. Scanteia acestuia este reprezentata de faptul juridic, ca manifestare de vointa sau imprejurare generatoare a raportului juridic.
O forma juridica este actul juridic, o manifestare omeneasca facuta in scopul de a produce consecinte juridice (autorizatia de construire), izvor al unui raport juridic de drept administrativ.
Exista, si manifestari omenesti facute fara scop de a produce consecinte juridice, dar de care legea, leaga producerea a unor astfel de consecinte.
Exista, si imprejurari care pot avea consecinte juridice, dar sunt independente de vointa omului (un incendiu produs de trasnet).
Elementele rapotului juridic sunt: subiectele, continutul si obiectul raportului juridic.
Continutul raportului juridic se refera la drepturile si obligatiile pe care le au subiectele raportului juridic (exemplu : raporturi juridice de impunere fiscala).
Obiectul raportului juridic se refera la catiunile si inactiunile pe care le folosesc partile in realizarea continutului raportului juridic.
Clasificarea raportului juridic
A. Raporturi juridice care se nasc in interiorul administratiei
B. Raporturi juridice care se nasc intre o entitate apartinand sistemului administratiei (ca subiect activ) si un particular (subiect aflat in afara sistemului administratiei)
Astfel, se disting doua mari categorii de raporturi administrative: raporturile interne, care se deruleaza in interiorul administratiei publice, si raporturile externe, care se deruleaza intre administratie si terti.
A. Raporturile administrative interne vizeaza relatiile din cadrul autoritatilor administratiei publice si relatiile dintre autoritatile administratiei publice. Dupa natura lor, aceste raporturi pot fi: de subordonare, de control, de colaborare si de asistenta.
Raporturile de subordonare sunt expresia tipica a relatiilor ierarhice specifice administratiei publice, in temeiul carora organele ierarhic inferioare se afla in subordinea organelor ierarhic superioare. Acest tip de relatii asigura conducerea unitara si eficace a activitatilor de administratie publica. Subordonarea administrativa poate opera in plan vertical si in plan orizontal. In plan vertical, subordonarea opereaza din treapta in treapta, pana la nivelul guvernului, aflat in varful ierarhiei administrative generale. De pilda, conducatorii organelor desconcentrate ale ministerelor si ale altor autoritati centrale sunt subordonati prefectului, iar acesta este subordonat guvernului. In plan orizontal subordonarea opereaza la acelasi nivel. De exemplu, subordonarea unui serviciu public local fata de consiliul local si primar.
In continutul raporturilor ierarhice se includ drepturile subiectului supraordonat de instructiune (conducere, coordonare, indrumare), de control, de anulare si de substituire. Acestea se exercita asupra subiectelor subordonate, carora le revin obligatiile corelative de conformare.
Relatiile de subordonare functioneaza si in cadrul autoritatilor administratiei publice, intre functionarii de conducere si cei de executie.
Raporturile de control au ca obiect verificarea unor activitati sub aspectul legalitatii si/sau oportunitatii. Cu toate ca se manifesta, ca regula, in cadrul raporturilor de subordonare, clasificam distinct raporturile de control datorita importantei lor, precum si a faptului ca se pot manifesta si in afara raporturilor de subordonare, sub forma asa numitelor activitati de control speciale, reglementate prin legi speciale. Un exemplu in acest sens este controlul exercitat de Curtea de Conturi.
Raporturile de colaborare sunt raporturile dintre autoritati ale administratiei publice sau dintre functionari din cadrul aceleiasi autoritati publice, intre care nu exista legaturi ierarhice. In cadrul acestor raporturi partile au pozitii egale si actioneaza impreuna pentru realizarea unui obiectiv comun. Colaborarea se concretizeaza in acorduri, acte juridice emise in comun si activitati comune.
Raporturile de asistenta au ca obiect acordarea unui sprijin de natura intelectuala, materiala sau de personal. Acestea pot fi facultative sau obligatorii, dupa cum legea le lasa la latitudinea celor interesati sau le impune. Asistenta materiala consta in punerea la dispozitie a unor bunuri sau valori, asistenta de personal se concretizeaza prin acordarea unui sprijin in resurse umane, iar asistenta de natura intelectuala presupune acordarea unor avize de specialitate sau asistenta tehnica de specialitate.
B. Raporturile administrative externe se stabilesc intre autoritatile administratiei publice si administrati, persoane fizice si persoane juridice, precum si intre autoritatile administratiei publice si alte autoritati publice. Aceste raporturi se bazeaza pe competenta materiala si teritoriala a autoritatilor administratiei publice si au in vedere realizarea misiunii acestora.
Raporturile externe ale administratiei se impart in: raporturi de subordonare, raporturi de utilizare a serviciilor publice si raporturi de colaborare. Observam ca, raporturi de subordonare si raporturi de colaborare am intalnit si in cadrul raporturilor administrative interne. In cazul raporturilor externe avem insa de a face cu alte categorii de subiecte si aceste raporturi au un alt continut.
Raporturile de subordonare sunt raporturile tipice care se formeaza intre administratie si administrati. Ele sunt caracterizate prin manifestari unilaterale de vointa ale administratiei, chiar daca intervin uneori la cererea celor administrati. Astfel, autorizatia de construire se elibereaza la cerere, dar continutul ei reprezinta vointa unilaterala a administratiei, fara a se cere consimtamantul solicitantului.
Inegalitatea de pozitie juridica a partilor nu este rezultatul unei subordonari ierarhice si nu implica lipsa drepturilor administratilor. Administratia publica este obligata sa intre in relatia respectiva in baza legii si sa respecte legea in conduita pe care o urmeaza. In caz contrar, cel administrat poate declansa raspunderea juridica sanctionatorie sau reparatorie a administratiei.
Numeroase raporturi administrative deriva din atributiile de control ale administratiei asupra administratilor. Acestea au scopul asigurarii eficacitatii actiunii administrative, in diferite domenii de competenta a administratiei. Asemenea domenii sunt: sanitar uman, sanitar veterinar, vamal, circulatia pe drumurile publice, comercial, etc. Dreptul de control al administratiei corespunde obligatiei administratilor de a supune verificarii persoana lor, activitatile intreprinse sau bunurile, valorile si documentele pe care le detin. Incalcarea, de catre cel vizat, a obligatiilor de supunere spre control, constituie conduita ilicita, care se sanctioneaza contraventional sau penal.
Raporturile de utilizare a serviciilor publice sunt frecvente in activitatea administratiei. Serviciul public reprezinta o activitate cu caracter organizat si continuu, desfasurata in vederea satisfacerii unui interes general al unei colectivitati nationale sau locale, supusa regimului juridic administrativ. Serviciul public constituie cadrul de realizare a unor drepturi cetatenesti consacrate de Constitutie si legi, cum sunt dreptul la invatatura, dreptul la ocrotirea sanatatii, dreptul la libera circulatie, precum si a unor drepturi reiesite din contractele incheiate in vederea prestarii unor servicii necesare satisfacerii unor nevoi sociale diverse, cum sunt: furnizarea energiei electrice, termice si a apei potabile, asigurarea salubritatii, etc. Prin serviciu public se mai intelege si autoritatea sau institutia publica, ce indeplineste activitatile mentionate.
Daca legea obliga administratia publica sa presteze un anumit serviciu si il refuza, explicit sau implicit, ea poate fi obligata la prestarea lui, inclusiv pe calea contenciosului administrativ. Insa cei administrati nu pot beneficia decat de acele servicii publice care sunt organizate. Nu exista un drept subiectiv pentru a pretinde utilizarea unui serviciu public necreat sau pentru a pretinde infiintarea unui asemenea serviciu. Aceasta nu inseamna ca cetatenii nu au dreptul de a adresa solicitari administratiei, potrivit intereselor lor, pentru organizarea unor servicii publice. Administratia publica are obligatia de a primi, analiza si solutiona aceste solicitari, precum si obligatia de a comunica raspunsul petitionarilor, in termenele si in modalitatile prevazute de lege. Dar nu are obligatia de a solutiona solicitarile in sensul dorit de petenti. Autoritatea administrativa poate insa aprecia, in limita competentei sale, ca oportuna o asemenea solicitare, dand curs favorabil demersurilor legale in vederea infiintarii serviciului public cerut.
Regimul juridic administrativ care guverneaza serviciu public inseamna, in esenta, interventia autoritatilor administratiei publice in activitatea respectiva. Statul este cel care hotaraste, prin acte de autoritate, serviciile publice pe care le organizeaza la nivel national sau local, statutul juridic al acestora, mijloacele materiale, financiare si umane de care acestea dispun.
Unele servicii publice nu pot fi realizate decat de stat, cum este, de pilda, asistenta sanitara antiepidemica. Cealalta categorie are un regim juridic mixt, de natura administrativa si civila sau comerciala. In asemenea cazuri, contractul devine instrumentul juridic ce concretizeaza raportul de utilizare a serviciului public, cum se intampla in cazul transportului in comun si a furnizarii diverselor utilitati. Libertatea contractuala a furnizorului este insa limitata prin vointa unilaterala a autoritatii publice care organizeaza serviciul respectiv.
Raporturile de colaborare dintre autoritatile administratiei publice si cei administrati reprezinta categoria de relatii pentru care legea nu prevede o pozitie supraordonata in favoarea acestor autoritati. Asemenea raporturi se intalnesc in domeniul cooperarii cu organizatiile si asociatiile neguvernamentale. Acestea pot sprijini administratia in actiunile sale, sau administratia le poate sprijini (material, financiar, cu resurse umane) atunci cand desfasoara activitati de utilitate publica.
2. Sarcinile administratiei publice
2.1. Conceptul de sarcina in administratia publica
2.2. Clasificarea sarcinilor administratiei publice
2.1. Conceptul de sarcina in administratia publica
Studiate in perspectiva sistemica, o institutie publica sau un organ al administratiei pot fi intelese in esenta lor, cunoscandu-se locul si importanta sarcinilor pe care le indeplineste fiecare in cadrul societatii.
Sistemul organizatoric al administratiei este determinat de nivelul divizarii sociale a activitatii de specialitate, de sarcinile ce urmeaza a fi indeplinite prin institutiile administrative si de complexitatea functiilor statului.
Folosirea termenilor de sarcini, competenta, functiuni necesita unele precizari succinte. Astfel, sarcinile administratiei sunt reprezentate prin toate misiunile (ansamblul misiunilor) pe care aceasta le indeplineste sau trebuie sa le infaptuiasca aceasta. Stabilite de puterea politica, indeplinirea sarcinilor este influentata de consideratii tehnice.
Este de remarcat ca progresul stiintific atenueaza diferentele dintre sarcinile tehnice ale administratiei dintre statele dezvoltate si cele slab dezvoltate, ajungandu-se la unele constante, la un model teoretic cu o valabilitate generala. Chiar in statele subdezvoltate sau in curs de dezvoltare, administratia are aceeasi sarcina principala, de a servi omul si a satisface interesul general pe baze democratice, legale, morale.
Competenta este o notiune de drept public. Ea inseamna cadrul juridic, stabilit de lege, in care functionarii publici isi indeplinesc atributiile legale, in scopul realizarii sarcinilor administratiei.
Functiunea implica un raport in sens matematic, in asa fel incat, ea poate constitui o legatura intre sarcina - care se cerceteaza in stiinta administratiei si competenta - care face obiectul de studiu al dreptului administrativ.
Atunci cand se infiinteaza o institutie publica, se are in vedere un anumit scop, respectiv satisfacerea cerintelor publice, de interes general. Acesta este, totodata, obiectivul principal al activitatii administratiei. S-ar putea afirma ca precizarea sarcinilor presupune cunoasterea mijloacelor de care dispune administratia. In realitate, resursele umane, materiale si financiare sunt divizate si organizate in functie de sarcinile care urmeaza a fi indeplinite, astfel incat finalitatea apare pe primul plan in stiinta administratiei.
In perioada actuala, sarcinile administratiei statului au sporit continuu, fapt care se explica prin complexitatea vietii sociale si cerintele din ce in ce mai mari ale oamenilor. Sarcinile administrative au luat proportii considerabile dupa cel de-al doilea razboi mondial, prin preluarea de catre stat, a unor misiuni economice, social-culturale sau stiintifice, pe langa cele traditionale, politico-administrative. In ultimii ani, in grija administratiei au trecut si unele probleme foarte importante legate de protectia mediului inconjurator si combaterea poluarii. De asemenea, in toate statele, prestatiile furnizate populatiei sunt in crestere si ele atesta o amplificare a sarcinilor administratiei.
Pe langa volumul ridicat al prestatiilor, cerinta unei calitati sporite a acestora, a impus necesitatea reorganizarii modului de repartizare a sarcinilor si folosirea unor mijloace moderne de actiune.
Este de dorit ca administratia sa fie in asa fel organizata, incat sa poata indeplini orice sarcini, fara sa se recurga la transformarea structurii sale. In principiu, nu se recomanda o modificare a structurii administrative, decat daca cerintele sociale o impun. De cele mai multe ori, este suficient sa se procedeze la o mai rationala repartitie a noilor sarcini primite intre institutiile administrative existente.
Complexitatea sarcinilor administratiei determina diversitatea solutiilor de indeplinire a lor. Este necesar ca un fond de sarcini generale sa se regaseasca in orice administratie. In ceea ce priveste sarcinile tehnice, ele urmeaza a fi incredintate unor organe administrative specializate, pentru a se evita multiplicarea nejustificata a unor institutii care indeplinesc aceleasi misiuni.
O distinctie aparte se poate face intre sarcinile permanente care se intalnesc in mod continuu intr-o institutie publica si cele temporare, care apar in anumite imprejurari sau au un caracter sezonier. Adaptarea administratiei la sarcinile sale inseamna un efort continuu de organizare interioara, rationala si eficienta a acesteia, precum si o actiune de coordonare a activitatilor desfasurate de catre institutiile publice.
Analiza sarcinilor administratiei pune in evidenta multiplicarea, caracterul eterogen al acestora si stransa lor interdependenta. O enumerare detaliata a sarcinilor administratiei nu ar prezenta interes stiintific. Atunci cand analiza unei anumite sarcini devine necesara, aceasta sarcina urmeaza a fi descompusa in mai multe diviziuni, care, la randul lor, pot fi subdivizate in activitati elementare.
Examenul detaliat al sarcinilor administratiei evidentiaza diversitatea lor, in ceea ce priveste natura activitatilor, a mijloacelor utilizate, a mediului social si a zonei in care actioneaza functionarii publici. De aici decurge dificultatea cercetarii acestor sarcini, determinata de caracterul eterogen al scopurilor care le sunt atribuite si de interdependenta lor. Aceste cauze explica si greutatile generate de repartizarea sarcinilor intre organele administratiei. De exemplu, o structura poate fi considerata ca adecvata pentru rezolvarea unei probleme de coordonare intr-o anumita activitate. Aceeasi structura se poate dovedi necorespunzatoare, pentru a satisface cerintele de coordonare in alte compartimente de activitate.
Asadar, in realitate, pot exista tot atatea structuri adecvate, cate probleme de coordonare se pun. Existenta acestor dificultati impune studierea lor in scopul imbunatatirii activitatii administratiei. Pentru a remedia situatiile de supraaglomerare a structurilor birocratice, de cumulare de catre un singur organ al administratiei a unor sarcini multiple, in stiinta administratiei se studiaza reguli, metode si solutii, a caror aplicare variaza, de la un caz, la altul.
In toate imprejurarile, se procedeaza la adaptarea activitatii si structurii administratiei la sarcinile primite si nu invers. Pe plan mondial, adaptarea administratiei la transformarile economico-sociale constituie una din problemele importante din ultima jumatate a secolului al XX-lea.
Sarcinile caracteristice administratiei publice se pot clasifica dupa mai multe criterii, si anume:
criteriul material, al continutului lor ca activitate ceruta, care impune studierea mijloacelor juridice si a resurselor umane, materiale si financiare, utilizabile pentru indeplinirea sarcinilor;
criteriul organic, care determina descrierea unei categorii de organe de specialitate; aceasta inseamna enumerarea unor structuri administrative diversificate, precum sunt acelea ale organelor centrale ale administratiei publice.
criteriul finalitatii, adica al scopului tehnic si specific urmarit in indeplinirea fiecarei sarcini. Aceste scopuri pot fi clasificate, din punct de vedere geografic, in functie de teritoriul in care se infaptuiesc.
Astfel, sarcinile indeplinite de organele centrale ale administratiei au o importanta generala, fiind infaptuite in acelasi mod pe tot teritoriul tarii. Alte sarcini sunt locale, limitate la un judet, oras sau comuna, urmarindu-se satisfacerea unor cerinte sociale specifice.
Pornind de la criteriul finalitatii, in literatura de specialitate se intalnesc diverse clasificari ale sarcinilor administratiei. Asa, de pilda, in opinia lui L.D. White, sarcinile administratiei pot fi clasificate in:
sarcini (misiuni) operationale;
sarcini auxiliare;
sarcini de conducere.
Misiunile operationale reprezinta categoria principala de sarcini a administratiei si se diferentiaza prin continut in: sarcini politice (aparare, politie), educative (invatamant, cultura), sociale (sanatate, asistenta) si economice. Prin aceste sarcini, administratia furnizeaza prestatii publicului, in mod direct, prin activitatea institutiilor specializate, cum sunt: armata, politia, scoala etc.
Sarcinile auxiliare sunt menite sa sprijine infaptuirea celor principale, dar functionarii care le infaptuiesc nu vin in contact direct cu publicul si nu furnizeaza prestatii, decat diferitelor compartimente administrative: personal, contabilitate, documentare, oficii juridice, etc.
Sarcinile de conducere sau de stat major sunt indeplinite de catre conducatorii institutiilor publice aflati in contact direct cu activitatea politica si implica dirijarea activitatii administrative si elaborarea politicii acestor institutii.
Profesorul francez Roland Drago reduce la patru categorii sarcinile principale ale administratiei, si anume:
misiunea de informare care constituie punctul de plecare necesar oricarei actiuni administrative. Fie ca informatia este spontana sau obtinuta la cererea administratiei, fie ca ea priveste in detaliu dorintele publicului sau principiile unei reforme importante, ea reprezinta baza esentiala a oricarei actiuni administrative, indiferent de nivelul acesteia. Documentarea se realizeaza cu ajutorul unor compartimente specializate;
misiunea de studiu. Sarcina de studiu are loc dupa faza de informare si este premergatoare deciziei. Misiunea de studiu este obligatorie pentru administratie, chiar daca se creeaza organisme administrative specializate in studii, la orice nivel s-ar afla ele;
misiunea de pregatire a deciziilor apartine intotdeauna administratiei si de aceea se acorda o deosebita importanta, studierii procesului decisional;
misiunea de executare si adaptare - este sarcina cea mai importanta a administratiei si realizeaza contactul acesteia cu populatia. In indeplinirea acestei sarcini de executare si adaptare a deciziilor la exigentele cetatenilor, procesul decizional se repeta pana la cele mai mici activitati administrative. De asemenea, administratia, in realizarea sarcinii sale de a se adapta la cerintele publicului, se poate indeparta uneori, de la linia deciziilor luate. In aceste cazuri, dreptul administrativ inregistreaza abateri de la regulile juridice; abaterile devin obiect de studiu pentru stiinta administratiei, deoarece maresc eficienta activitatii institutiilor publice.
Pe langa sarcinile principale, administratia are de indeplinit si sarcini secundare cum sunt cele de informare a publicului, de a realiza o activitate de relatii publice, de a-si imbunatati metodele si a organiza compartimentele. Sarcinile secundare pot fi: interne si externe. Cele interne se produc in interiorul aparatului administrativ. Indeplinirea lor contribuie si la realizarea sarcinilor externe, vizand misiuni prin care institutiile publice intra in contact cu publicul.
In afara de clasificarea prezentata a sarcinilor administratiei, sunt folosite si criterii de realizare optima a sarcinilor, dintre care se remarca:
a) criteriul dublei intrebuintari, care are in vedere eliminarea paralelismelor in activitatea institutiilor sau organelor publice. Aplicarea acestui criteriu permite identificarea situatiilor in care se impune desfiintarea unor compartimente inutile; atunci cand mai multe organe ale administratiei publice urmaresc indeplinirea acelorasi misiuni, fara ca acestea sa se refere la compartimente de activitate distincte, se impune, fie fuziunea lor, fie desfiintarea unora dintre ele. In mod concret, se analizeaza care dintre asemenea organe administrative se vor suprima, urmand ca resursele umane, materiale si financiare, ale activitatilor desfiintate, sa se utilizeze in alte scopuri;
b) criteriul simplificarii, care urmareste evitarea supraaglomerarii si reducerea volumului lucrarilor din administratie. Simplificarea trebuie conceputa si efectuata in concordanta cu cerintele reale ale organelor administratiei, deoarece facuta nerational, in unele cazuri, poate avea consecinte daunatoare.
c) criteriul rationalizarii si al randamentului maxim. In raport cu acest criteriu, se urmaresc obiective cum sunt:
cresterea operativitatii institutiilor publice;
sporirea eficientei activitatilor de conducere si executie;
utilizarea judicioasa a fortei de munca;
reducerea la strictul necesar a numarului functionarilor administrativi.
d) criteriul utilitatii si al valorii sociale. In raport cu acest criteriu, cresterea eficientei in activitatea din sfera administratiei publice nu reprezinta un scop in sine ci se subordoneaza utilitatii pe care serviciile administrative o au pentru societate. Intr-un stat de drept, valoarea admi-nistratiei se apreciaza in functie de modul cum au fost indeplinite sarcinile, de caracterul democrat, legal si moral al activitatii desfasurate.
