Cazul Romaniei - integrarea in Uniunea Europeana

Cazul Romaniei - integrarea in Uniunea Europeana

Integrarea in Uniunea Europeana a reprezentat un obiectiv important al politicii externe romanesti, acceptat de toate fortele politice inca prin Declaratia de la Snagov din 1995.

In decursul anilor, aspiratia tarii noastre de a deveni membra a Uniunii Europene s-a manifestat nu numai pe planul actiunilor politice si al reformelor intreprinse pentru a corespunde standardelor comunitare, dar si printr-o laborioasa activitate a juristilor, a specialistilor in domeniul dreptului, care au fost chemati sa sprijinacest proces .

Elementul central al realizarilor Romaniei il constituie, neindoielnic, reforma constitutionala din anul 2003, care si-a propus ca obiectiv principal asigurarea cadrului constitutional adecvat, a temeiului juridic pentru integrarea euro-atlantica a Romaniei, precum si pentru armonizarea prevederilor constitutionale cu reglementarile Uniunii Europene. In acest context se cuvine a fi mentionate in mod special acele prevederi ce vizeaza prioritatea dreptului comunitar, aplicarea tratatelor si a altor instrumente juridice comunitare, dreptul cetatenilor romani de a alege si de a fi alesi in Parlamentul European, recunoasterea posibilitatii pentru cetatenii Uniunii Europene de a participa la alegerile locale si pentru Parlamentul European, precum si noile prevederi legate de garantarea regimului proprietatii. A fost introdus in mod expres in Constitutie principiul separatiei puterilor in stat, au fost consacrate drepturi noi printre care dreptul la cultura, dreptul la un mediu sanatos, a fost garantata egalitatea de sanse intre femei si barbati pentru ocuparea functiilor si demnitatilor publice, a fost introdusa interdictia nationalizarii proprietatii particulare, dar au fost consfintite, totodata, si noi drepturi in favoarea tinerilor, a minoritatilor nationale inclusiv dreptul cetatenilor romani apartinand minoritatilor nationale de a se exprima in limba materna in fata instantelor de judecata.

Reforma constitutionala din Romania se coroboreaza cu o ampla activitate legislativa ce vizeaza adaptarea legislatiei romane la acquis-ul comunitar.

De la reforma constitutionala au fost adoptate 198 de legi in anul 2003, 602 in 2004, 225 in 2005 si 481 in 2006. In schimb, a descrescut numarul ordonantelor de urgenta ale Guvernului care, in conformitate cu modificarile constitutionale, pot fi adoptate numai in situatii de exceptie.

Dintre masurile legislative adoptate in Romania in vederea asigurarii cadrului optim de aderare la Uniunea Europeana pot fi mentionate in primul rand Programul Legislativ pentru Integrarea Europeana, strategia de accelerare a reformei administratiei publice, legile referitoare la organizarea judiciara, statutul magistratilor si Consiliului Superior al Magistraturii, adoptarea noului Cod penal, intarirea rolului Parchetului National Anticoruptie si adoptarea legislatiei pentru combaterea coruptiei s.a.

Asa cum se cunoaste, Constitutia Romaniei din 1991 a reprezentat, evident, la timpul sau, un important progres fata de constitutiile totalitare de dupa 1948, definind un cadru juridic democratic, larg cuprinzator, favorabil afirmarii neingradite a drepturilor si libertatilor cetatenilor. Constitutia Romaniei din 1991 reflecta, insa, cum era si firesc, numai un anumit moment istoric. Ea a fost elaborata tinand seama de experienta principalelor tari democratice, si in special de experienta Frantei, fara a putea avea in vedere elementele noi ce aveau sa survina pe plan european si pe plan international.

Aderarea Romaniei la Uniunea Europeana implica nu numai consacrarea expresa prin Constitutie a superioritatii dreptului comunitar si a principiului aplicabilitatii sale directe, dar si efectuarea unor numeroase corelari intre Tratatele comunitare si textele Constitutiei Romaniei, eliminarea unor discrepante, imbogatirea continutului unora dintre cele mai importante drepturi si libertati fundamentale, in spiritul Cartei Drepturilor Fundamentale de la Nisa.

Mai mult decat atat, era necesara gasirea unor modalitati de conciliere intre exigentele integrarii si respectul principiului suveranitatii, care are in Romania o veche traditie, afirmarea sa fiind legata de procesul de formare a natiunilor si a statelor nationale in Europa^[1]

Dupa cum se stie,pe parcursul timpului, principiul suveranitatii a fost inscris in numeroase tratate bilaterale si multilaterale, prin aceasta reafirmandu-se incarcatura sa nu numai morala si politica, dar si juridica. Au existat, desigur, numeroase cazuri in care principiul suveranitatii a fost invocat tocmai spre a contracara interventii sau manifestari straine menite sa anihileze in ultima instanta organizarea de stat si fiinta nationala a poporului roman. Asa de pilda, in 1968, juristii romani au demonstrat cu argumente consistente ca nu poate fi vorba de existenta unui principiu al "internationalismului socialist", de natura sa "legitimeze" interventiile in "favoarea socialismului", iar in final, sa aboleasca cerinta respectului suveranitatii.

Dupa Revolutia din decembrie 1989 intreaga literatura de drept international consacrata suveranitatii a cunoscut importante reevaluari. Vechea conceptie -  potrivit careia suveranitatea ar fi reprezentat o "pavaza" impotriva interventiilor straine - conceptie exagerata la maximum de regimul existent inainte de 1989 - a fost inlocuita cu o viziune noua, moderna, despre suveranitate, mult mai supla si in consonanta cu dezbaterile ce se poarta in legatura cu acest concept pe plan international.

Doua autoare romance - Cristina Iliescu si Ruxandra Ionescu - intr-un studiu intitulat "Adaptarea conceptului de suveranitate in perspectiva integrarii europene", se pronunta si ele pentru renuntarea la conceptul clasic al suveranitatii si redefinirea acestuia. Autoarele recunosc ca "suveranitatea nationala nu dispare decat odata cu natiunea", iar "Uniunea Europeana nu are si nu va avea o suveranitate proprie; nu dispune de competenta competentelor, ce poate fi considerata ca facand parte din esenta suveranitatii". Cu toate acestea, autoarele estimeaza ca in vederea aderarii sunt necesare dispozitii in constitutiile statelor "care sa permita renuntarea la exercitiul exclusiv al anumitor competente de catre state". Ele arata ca "in ceea ce priveste exercitarea suveranitatii prin reprezentare. se va resimti o scadere a puterii parlamentului national - organ reprezentativ - datorita faptului ca un numar mare de acte normative cu efect direct in statele membre vor fi adoptate de catre organele comunitare"^[2] .

Consemnam si un alt punct de vedere al altor doi autori romani, Dorina Nastase si Mihai Maties: "Suveranitatea statului roman nu va fi stirbita nici de integrarea europeana, nici de institutionalizarea regionalismului. Ambele procese vor presupune un anume transfer de putere din partea statului, insa scopul transferurilor se inscrie in indeplinirea sarcinilor publice pe care, in contextul globalizarii, acesta nu le mai poate indeplini. Rolul general al statului este in plin proces de reconsiderare. Regionalizarea si integrarea europeana sunt rezultatul acestei reconsiderari. Credem ca nici Romania nu va fi o exceptie"^[3]

.O estimare realista asupra noilor dimensiuni pe care le va capata principiul suveranitatii in conditiile adancirii procesului de integrare o ofera si Decizia Curtii Constitutionale a Romaniei nr.148 din 16 aprilie 2003, privind constitutionalitatea propunerii legislative de revizuire a Constitutiei Romaniei (propunere ce a fost in final adoptata, dupa o ampla dezbatere parlamentara, cu participarea societatii civile si pe baza unui plebiscit national).  

Aceasta importanta decizie cuprinde interesante elemente de analiza teoretica referitoare la suveranitate si integrarea Romaniei in Uniunea Europena.  Astfel, in decizia mentionata se arata: 'Cu referire la problema transferarii unor atributii ale Romaniei catre institutiile comunitare, Curtea Constitutionala retine ca textul art.1451 (devenit art.148 dupa renumerotare - n.n.) are in vedere exercitarea suverana a vointei statului roman de a adera la tratatele constitutive ale Uniunii Europene printr-o lege, a carei adoptare este conditionata de o majoritate calificata de doua treimi. Actul de aderare are o dubla consecinta, si anume, pe de o parte, transferarea unor atributii catre institutiile comunitare, iar pe de alta parte, exercitarea in comun, cu celelalte state membre, a competentelor prevazute in aceste tratate. Referitor la prima consecinta, Curtea retine ca, prin simpla apartenenta a unui stat la un tratat international, acesta isi diminueaza competentele in limitele stabilite de reglementarea internationala. Din acest prim punct de vedere, apartenenta Romaniei la Organizatia Natiunilor Unite, la Consiliul Europei, la Organizatia Statelor Comunitatii Europene, la Acordul Central European de Comert Liber etc. sau calitatea Romaniei de parte la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale ori la alte tratate internationale, are semnificatia unei restrangeri a competentelor autoritatii statale, o relativizare a suveranitatii nationale. Insa, aceasta consecinta se impune a fi corelata cu cea de a doua consecinta, cea a integrarii Romaniei in Uniunea Europeana. Cu privire la acest aspect, Curtea Constitutionala retine ca actul de integrare are si semnificatia partajarii exercitiului acestor atribute suverane cu celelalte state componente ale organismului international. Prin urmare, Curtea Constitutionala constata ca prin actele de transfer al unor atributii catre structurile Uniunii Europene, acestea nu dobandesc, prin inzestrare, o 'supracompetenta', o suveranitate proprie. In realitate, "statele membre ale Uniunii Europene au decis sa exercite in comun anumite atributii care, in mod traditional, tin de domeniul suveranitatii nationale. Este evident ca, in actuala era a globalizarii problematicii omenirii, a evolutiilor interstatale si a comunicarii inter-individuale la scara planetara, conceptul de suveranitate nationala nu mai poate fi conceput ca absolut si indivizibil, fara riscul unei izolari inacceptabile'^[4]

Decizia se pronunta in esenta in sprijinul propunerii de revizuire, pe care o considera ca fiind conforma cu principiile si prevederile generale ale Constitutiei din 1991, formuland totodata o serie de precizari care s-au dovedit utile activitatii ulterioare de definitivare a textelor constitutionale .

Elementele cele mai importante ale reformei constitutionale din Romania sunt bine cunoscute si au fost amplu relevate de literatura de specialitate. In esenta, aceste modificari au avut in vedere asigurarea cadrului juridic necesar aderarii Romaniei la Uniunea Europeana, inscrierea expresa a principiului separatiei puterilor in stat, extinderea si dezvoltarea drepturilor democratice cetatenesti, intarirea rolului justitiei, sporirea prerogativelor si importantei Curtii Constitutionale in sistemul organelor statului. Nu ne propunem sa revenim, de aceea, asupra lor, ci sa examinam in continuare numai problema compatibilitatii principiului suveranitatii cu actiunile intreprinse de Romania pe drumul integrarii sale in Uniunea Europeana^[5]

O prima constatare este aceea ca Romania si-a mentinut, isi mentine si isi va mentine in continuare statutul sau de subiect independent cu drepturi depline al dreptului international (a se vedea prevederile art.1 pct.1 din Constitutie). Acest lucru este ilustrat in primul rand de faptul ca negocierile de aderare se poarta intre Uniunea Europeana si statul roman, purtator al suveranitatii. Statul roman, ca entitate, a fost acela care a incheiat in 1993 "Acordul cadru". Devenind  membra a Uniunii Europene, Romania, ca stat, va avea reprezentantii sai in cadrul Consiliului, beneficiind de drepturile si calitatile inerente in concordanta cu prevederile Tratatului Constitutional.

In al doilea rand, insusi Tratatul Constitutional contine in partea sa generala, prevederi ce vizeaza respectul structurilor politice si constitutionale ale statelor membre (art.I-5/1). Aceste structuri sunt amplu prevazute in Constitutia Romaniei, definindu-se pozitia lor unele in raport cu celelalte, si prerogativele pe care le detin. Problema de viitor, in aceasta privinta, nu va fi aceea de a "reforma" structurile constitutionale care reprezinta expresia identitatii nationale si a optiunilor democratice ale poporului nostru, ci de a asigura o sincronizare a atributiilor si prerogativelor diverselor institutii nationale in raport de structurile si mecanismele prevazute de Tratatul Constitutional European.

In al treilea rand, in ceea ce priveste elaborarea si adoptarea legilor de catre Parlament, "reprezentantul suveran al natiunii", consideram ca aceasta nu va fi afectata decat partial. Dupa cum este bine cunoscut, Tratatul Constitutional prevede existenta mai multor categorii de competente si anume: competente ce apartin Uniunii, competente ce apartin statelor si competente "divizate" (Titlul V din Partea I-a). Este cert ca in ce priveste ultimele doua categorii, Parlamentul va putea sa-si desfasoare mai departe activitatea in concordanta cu prevederile Tratatului Constitutional. In ceea ce priveste, insa, competentele ce vor apartine exclusiv Uniunii, rolul sau va deveni cu totul altul, de a supraveghea si de a impulsiona aplicarea de catre Guvern a masurilor ce se iau in aceste domenii de catre organele comunitare. Este evident ca aci apare o anumita "stirbire" a prerogativelor parlamentelor nationale, dar aceasta nu are nimic comun cu ideea caderii in "desuetudine" a acestor organe ale reprezentantelor nationale. Rolul parlamentelor in ceea ce priveste competentele comunitare este cu totul altul decat functia de legiferare. Domeniile in cauza fiind transferate comunitatii printr-un act de vointa al statului national suveran, redimensionarea rolului parlamentelor cu privire la aceasta categorie de acte apare ca o consecinta logica a faptului ca parlamentul si-a spus "parerea" odata, prin acceptarea transferului de competente. 

In al patrulea rand, statul national suveran isi pastreaza nealterat dreptul de incheia tratate internationale (jus tractatum). Acest drept va fi si el insa redimensionat in lumina prevederilor art.234, devenit 307, din Tratatul Uniunii Europene. Potrivit acestui text, drepturile si obligatiile rezultand din conventiile incheiate anterior cu state terte nu sunt afectate, dar daca ele nu sunt compatibile cu Tratatul european vor fi intreprinse masuri spre a elimina incompatibilitatile constatate. Pe de alta parte, statele membre ale Uniunii Europene, potrivit Tratatului Uniunii Europene nu pot incheia pe viitor intelegeri internationale care ar fi incompatibile cu prevederile Tratatului european. Prin urmare, competenta suverane a statelor de a incheia tratate "jus tractatum", ramane intacta, dar cu prcizarile pe care le-am mentionat mai sus.

In al cincilea rand, suveranitatea economica a statului continua sa functioneze. Este suficient sa ne gandim la faptul ca aderand la institutiile comunitare, Romania a inteles ca la unele capitole de negocieri sa solicite anumite nuantari, termene sau masuri suplimentare. Toate acestea - cum s-a facut de pilda in domeniul agriculturii - au urmarit evitarea unor disfunctionalitati intre economia romaneasca si economia europeana, producerea unor consecinte nedorite pentru anumite sectoare ale economiei romanesti.

In al saselea rand, dar nu cel mai putin important, desigur, se cuvine a fi mentionat capitolul drepturilor omului, domeniu in care reforma constitutionala a operat nu numai reformulari si introduceri de drepturi noi, dar a si sporit anumite garantii cum sunt, de pilda, garantiile acordate persoanelor apartinand minoritatilor nationale de a folosi limba materna fata de justitie si de organele arministratiei de stat. Tot aci se pot mentiona actiunile intreprinse pentru cresterea rolului Consiliului Superior al Magistraturii, pentru garantarea independentei justitiei, pentru eficientizarea Parchetului National Anticoruptie, ca si alte garantii pentru asigurarea respectului legalitatii, garantarii neabatute a drepturilor cetatenilor. Trebuie mentionat ca in domeniul drepturilor omului, prioritatea reglementarilor internationale fusese recunoscuta in mod expres inca din 1991, dar de data aceasta ea a capatat noi si incomparabile dezvoltari. Acceptarea jurisdictiei Curtii Drepturilor Omului de la Strasbourg este o dovada de netagaduit a faptului ca Romania s-a debarasat definitiv de conceptia potrivit careia drepturile omului ar constitui o problema "exclusiv interna".

Din cele aratate mai sus se desprinde - credem - ideea ca schimbarile constitutionale efectuate in Romania redimensioneaza notiunea de suveranitate, cel putin asa cum era cunoscuta in "dreptul clasic". Suveranitatea se dovedeste tot mai mult in zilele noastre ca fiind nu un concept rigid si anacronic (cum vor sa o prezinte unii), ci un concept dinamic, nou, flexibil, care ca un adevarat "Proteus" reuseste sa-si faureasca o noua imagine in conditiile istorice de astazi, fundamental schimbate fata de epoca in care au trait marii sai teoreticieni - Grotius si Vattel, traind o adevarata "tinerete fara batranete", despovarata de xenofobie, ultranationalism si nesocotirea drepturilor altor popoare.