|
|
|
Actul administrativ - notiune
In literatura juridica s-au utilizat mai multe notiuni pentru a desemna actele juridice cu caracter unilateral ale organelor administratiei publice. Ni se pare ca termenul cel mai des intrebuintat, in literatura noastra dintre cele doua razboaie precum si in literatura franceza a fost cel de act administrativ.
Unii autori au pus accentul pe sensul formal al actului administrativ subliniind ca el emana de la autoritatile administrative, altii au scos in evidenta pe langa sensul formal si sensul material al actului, adica cuprinsul acestuia.
In prezent, avem in vedere textul art. 52 din Constitutie care intrebuinteaza expresia act administrativ, ca atare, o vom folosi si noi pe aceasta.
Actele administrative constituie principala forma juridica a activitatii autoritatilor administratiei publice. Numarul actelor administrative este mai mare la autoritatile administratiei publice situate la un nivel superior in ierarhia organelor administratiei publice (Presedintele Romaniei, Guvern, ministere) si scade pe masura ce coboram la organele ce constituie baza sistemului. In schimb, in activitatea acestora din urma, pondere au faptele materiale-juridice si operatiunile materiale tehnice.
In literatura noastra juridica postbelica, s-a sustinut si argumentat temeinic ca in cazurile prevazute de lege, organele judecatoresti si ale procuraturii indeplinesc anumite activitati, care au toate caracteristicile activitatii executive.
In prezent, aceasta teza isi pastreaza pe deplin valabilitatea, fiind confirmata, de texte legale, in primul rand de Constitutie. In concret, art. 52 din Legea noastra fundamentala se refera expres la actul administrativ al unei "autoritati publice", ceea ce inseamna ca acesta poate fi emis nu numai de organele administratiei publice ci si de alte autoritati publice, bineinteles pe baza normelor legale.
In cazurile prevazute de lege, unele organe ale justitiei indeplinesc activitati administrative si pot emite acte administrative. Astfel, in Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judecatoreasca se prevede ca instantele sunt conduse de catre un presedinte, care exercita si atributii administrative.
Totodata, se mai precizeaza ca personalul auxiliar, administrativ si de serviciu se numeste de catre presedintele Curtii de apel ori, dupa caz, de procurorul general al parchetului de pe langa Curtea de apel in a carei circumscriptie urmeaza sa functioneze, cu exceptia executorilor judecatoresti care se numesc de Ministerul Justitiei. Asemenea acte, datorita specificului lor, trebuie considerate acte administrative.
Bineinteles, prin aceste activitati si acte, nu se realizeaza administratia publica, in sensul de activitate aflata sub conducerea generala a Guvernului - cum se precizeaza in art. 102 alin. 1 din Constitutie.
Totodata, presedintele sau birourile celor doua Camere ale Parlamentului, desi nu sunt organe ale administratiei publice, fac uneori, anumite acte administrative, cum sunt cele de numire si revocare din functie a unor functionari din aparatul ajutator al Camerelor legislative, acte care se aseamana intru totul cu cele intalnite in mod curent in activitatea autoritatilor administratiei publice.
Totodata, isi pastreaza actualitatea, asa numitele acte administrative prin delegatie, categorie despre care s-a aratat ca desi nu sunt acte de drept administrativ prin subiectul care le elaboreaza, acesta fiind o structura nestatala, ele trebuie socotite ca atare dat fiind ca organizatiile emitente actioneaza ca adevarate autoritati administrative, pe baza unei delegatii exprese date de lege.
In prezent, trebuie considerate acte administrative prin delegatie cele emise in realizarea unui serviciu public de structuri nestatale autorizate prin lege sa functioneze in acest scop, cum sunt societatile comerciale care indeplinesc servicii publice sau institutiile private de utilitate publica.
Actele administrative prin delegatie elaborate pe cale unilaterala sunt obligatorii atat pentru organele statului cat si pentru particulari. Fiind considerate acte administrative de autoritate apreciem si noi, alaturi de alti autori, ca ele pot fi atacate in justitie conform Legii nr. 29/1990.
In definirea actelor administrative, vom avea in vedere actele administrative ale autoritatilor publice, inzestrate cu o anumita competenta, adica sensul formal si cel material al actelor administrative. Actele administrative pot fi definite ca manifestari unilaterale si exprese de vointa ale autoritatilor publice, in principal, autoritati ale administratiei publice, in scopul de a produce efecte juridice, in temeiul puterii publice.
Trasaturi specifice actelor administrative
In literatura noastra de specialitate, cu privire la trasaturile actului administrativ, sunt exprimate opinii diferite, dar, cu toate acestea, se intalnesc anumite elemente comune, asupra carora ne vom opri, cu prioritate, in cele ce urmeaza.
1) Actul administrativ reprezinta principalul act juridic care intervine in activitatea autoritatilor administratiei publice. Fiind un act juridic, actul administrativ este o manifestare de vointa facuta in scopul de a produce efecte juridice proprii, adica de a da nastere, a modifica sau a stinge raporturi juridice.
Manifestarea de vointa a autoritatii administratiei publice trebuie declarata, de regula, in forma scrisa, pentru ca vointa neexteriorizata nu poate produce efecte juridice.
2) Actul administrativ este o manifestare de vointa unilaterala prin care organele administratiei publice se manifesta ca subiecte de drept speciale, investite cu atributii de putere publica.
In toate cazurile in care autoritatea administratiei publice emite din oficiu un act administrativ prin care se creeaza obligatii in sarcina altor autoritati administrative, organisme nestatale, asociatii, persoane fizice etc., caracterul unilateral al actului este indiscutabil.
Caracteristica actului administrativ de a fi o manifestare de vointa unilaterala il deosebeste de actele contractuale ale organelor administratiei publice.
Totodata, caracterul unilateral al actului administrativ, determina, cu anumite exceptii, revocabilitatea acestuia.
In legatura cu trasatura caracteristica a actului administrativ de a fi o manifestare de vointa unilaterala, in doctrina si practica administrativa s-au pus unele probleme.
a) Prima problema priveste actele emise in comun, cu participarea fie a mai multor autoritati ale administratiei publice, fie a unei autoritati a administratiei publice si a unei organizatii nestatale. Desi la emiterea acestor acte iau parte mai multe subiecte nu ne gasim in prezenta unui act contractual deoarece "acordul lor de vointa nu este asemanator celui continut in contractele civile. Contractele civile dau nastere la raporturi juridice cu dublu obiect si scop, or subiectele de drept participante la emiterea actului urmaresc acelasi scop si aceeasi prestatie din partea altor subiecte decat cele care si-au exprimat vointa". Manifestarile de vointa ale subiectelor participante converg spre acelasi efect juridic. Drept urmare, in final, se realizeaza o singura vointa juridica, ceea ce ii confera actului caracter unilateral.
b) A doua problema se refera la actele administrative emise la cerere. Situatiile mai des intalnite in practica sunt acelea in care solicitantul este o persoana fizica, iar obiectul cererii il constituie emiterea diferitelor categorii de autorizatii, cum ar fi, autorizatia de constructie, prevazuta de dispozitiile Legii nr. 50/1991, republicata, autorizatia pentru realizarea unor activitati independente in domeniul serviciilor etc.
Vointa solicitantului exteriorizata in cerere constituie doar o conditie pentru emiterea actului administrativ propriu-zis, asa incat nu ne gasim in prezenta unui acord de vointa intre solicitantul actului si organul administrativ emitent. Manifestarea de vointa a autoritatii administratiei publice concretizata in actul administrativ emis la cerere isi pastreaza caracterul unilateral.
In literatura de specialitate s-a pus problema efectelor pe care le are renuntarea beneficiarului la exercitiul dreptului sau chiar la dreptul conferit prin actul respectiv, mai exact, daca renuntarea este o modalitate de incetare a producerii efectelor juridice de catre actul administrativ emis la cererea unei persoane fizice.
In doctrina se considera ca renuntarea beneficiarului la exercitiul dreptului sau chiar la acesta nu afecteaza valabilitatea actului, ci el continua sa produca efecte juridice pana in momentul revocarii sale de catre organul emitent, intr-adevar, dat fiind ca actul emis la cerere este o manifestare unilaterala de vointa a organului administratiei publice, efectele juridice ale actului pot inceta tot numai printr-o manifestare unilaterala de vointa a emitentului.
Renuntarea beneficiarului la exercitiul dreptului sau chiar la acesta constituie doar conditia pentru retractarea (revocarea) actului administrativ.
c) A treia problema priveste emiterea actelor administrative cu participarea mai multor persoane fizice. Cele mai multe acte administrative de acest gen se emit de autoritati ale administratiei publice colegiale (spre exemplu, Guvernul, consiliile locale, consiliile judetene). Actele administrative se adopta ca urmare a exprimarii votului, prevazut de lege, al persoanelor care au participat la sedintele acestor organe colegiale, conform cvorumului precizat de lege.
La intrebarea daca nu cumva ne aflam in prezenta unui acord de vointa ca in cazul contractelor civile, in literatura noastra juridica s-a raspuns unanim in sensul ca ne gasim in prezenta unui act unilateral si ca numarul de persoane care participa la adoptarea unei decizii administrative nu are relevanta pentru calificarea acestuia ca act unilateral sau, dupa caz, bilateral, intr-adevar, in situatia pe care o discutam actul administrativ apartine organului administratiei publice, fiind fara relevanta numarul de persoane fizice care participa la adoptarea lui si, pentru acest motiv, are caracter unilateral.
3. Actul administrativ este emis in temeiul si pentru realizarea puterii publice. Actul administrativ concretizeaza vointa autoritatii administrative ca subiect de drept investit cu putere publica. Ca atare, actul administrativ emis de autoritatea administratiei publice, in calitatea ei de purtatoare a puterii publice, da nastere, modifica sau stinge drepturi si obligatii, carora li se aplica un regim de putere publica.
4. Actul administrativ este obligatoriu
Obligativitatea actelor administrative trebuie inteleasa sub mai multe aspecte:
Actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept (persoane juridice de drept public sau privat si persoane fizice) care intra sub incidenta dispozitiei respective. Aceasta obligativitate este o consecinta a prezumtiei de legalitate de care se bucura actele administrative ale autoritatilor administratiei publice, fiind emise pe baza si in vederea executarii dispozitiilor legale in vigoare.
Actul administrativ este obligatoriu pentru organul emitent atata vreme cat el nu a fost abrogat, revocat sau anulat.
Actul administrativ este obligatoriu si pentru organul administrativ superior celui emitent, dar, referitor la acest aspect, trebuie facuta distinctie intre actele administrative normative si cele individuale.
Actul administrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior pana cand acesta din urma emite, la randul lui, un act normativ cu un continut contrar actului normativ al organului inferior. Dat fiind ca actul normativ nou emis are forta juridica superioara, el il abroga pe cel al organului inferior.
Deci, elaborand noi acte administrative normative, organul superior poate oricand sa lipseasca de efecte juridice actele normative ale organului inferior.
Actul administrativ individual al organului inferior trebuie si el respectat de organul superior, atata timp cat acesta nu il anuleaza (revoca) in conditiile prevazute de lege. Se pot distinge mai multe situatii:
5. Actul administrativ este executoriu prin el insusi, adica se executa din oficiu fara a mai fi necesar sa intervina instantele judecatoresti pentru a-1 investi cu titlu executoriu. Caracterul executoriu al actului administrativ se datoreaza faptului ca este emis de o autoritate a administratiei publice, investita prin norme juridice cu aptitudinea de a face actul, ceea ce ii confera valoare obligatorie pentru orice persoana fizica si juridica careia i se adreseaza.
Daca cel vizat prin acest act il considera ilegal, are dreptul de a se plange organului emitent, celui ierarhic superior, altor organe ale administratiei publice in cazurile prevazute de lege, precum si instantelor judecatoresti, potrivit Legii nr. 29/1990.
6. Actul administrativ este emis pe baza legii si pentru organizarea executarii si executarea in concret a legilor si a celorlalte acte normative. Aceasta trasatura a actelor administrative este consecinta ierarhiei in care se constituie normele juridice. In varful piramidei se gaseste Constitutia, apoi urmeaza legile organice si legile ordinare ale Parlamentului, decretele prezidentiale, ordonantele si hotararile Guvernului, ordinele si instructiunile ministrilor etc. Legile fiind emanatia puterii legiuitoare, toate celelalte acte juridice trebuie sa-i fie subordonate, iar legea poate oricand anula, modifica sau suspenda un act administrativ.
Afirmatia potrivit careia actele administrative organizeaza aplicarea si aplica in concret legile nu trebuie interpretata stramt, deoarece in cadrul functiei executive se recurge si la acte juridice normative conforme cu legea, iar, in anumite cazuri, legea acorda autoritatilor administrative o putere de apreciere, o putere discretionara, in temeiul careia acestea nu se marginesc sa aplice legea, ci au libertatea de a alege, in anumite limite, intre doua sau mai multe solutii.
7. Regimul juridic specific al actului administrativ compus din reguli specifice privind forma, procedura de emitere, conditiile de valabilitate si controlul actelor administrative, constituie, intr-o opinie, o trasatura a actului administrativ. Pe langa considerarea regimului juridic administrativ ca o trasatura de sine statatoare a actului administrativ, regimul juridic apare si ca o rezultanta a tuturor trasaturilor caracteristice, a conditiilor de valabilitate si controlului actului administrativ.
