|
|
|
BUGETUL DE STAT
In acest sistem de conducere se includ: principiile fundamentale de
conducere, organizarea economiei si conexiunile intre componentele acesteia, sistemul pietei, criteriile de eficienta, parghiile economice, sistemul informational.
Principala functie a acestui mecanism este cea de conducere si reglare a
proceselor economice, conditionate de raporturile de interese. Un rol important in realizarea acestei functii revine pietei concurentiale, pe care se regleaza raportul de interese prin participarea agentilor economici la formularea cererii si ofertei, la infaptuirea lor si a echilibrului economic. In acest context un rol insemnat revine si statului, in doua ipostaze: agent economic prin nimic deosebit de ceea ce reprezinta (ca drepturi, atributii si obligatii) oricare alt agent economic, dar si ca autoritate publica ce creaza si executa cadrul legislativ si poate influenta derularea mecanismului economic prin insasi forta sa economica, precum si prin parghiile economico-financiare la care poate apela, ca de exemplu: parghia fiscala, parghia vamala, parghia cheltuielilor publice. Aceste parghii se adauga la cele generate de piata insasi, respectiv pretul, costul, profitul, dobanda s.a.
Bugetul de stat
Activitatea economica se desfasoara in fiecare tara potrivit unui mecanism
propriu, numit mecanism economic. Acesta reprezinta un sistem de metode de conducere economica, de obiective ce determina conducerea si de structuri organizatorice (institutionale, suprastructurale, juridice) prin care se efectueaza conducerea.
Cuantificarea baneasca, financiara a acestor mijloace de conducere,
control si reglare a proceselor economice arata de fapt existenta unui
mecanism financiar care il reflecta pe cel economic. Mecanismul financiar
cuprinde sistemul de metode, obiective si structuri de factura financiara prin
care se efectueaza conducerea: sistemul financiar, metodele de conducere
financiara si in domeniul financiar, cadrul institutional cu atributii in
domeniul financiar, jurisdictia financiara, parghiile financiare (in primul rand ale statului).
Sistemul financiar include finantele corporatiste (ale intreprinderii),
asigurarile sociale de stat, asigurarile de bunuri, de persoane si raspundere civila, creditul, piata capitalurilor, bugetul de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale.
Bugetul de stat este una din componentele majore ale sistemului financiar
prin ponderea mare - 25-30% - pe care o reprezinta in produsul intern brut, dar si prin rolul pe care il are in functionarea unor parghii financiare (fiscala, vamala, a cheltuielilor publice), ca si in actiunile de predictie si planificare macroeconomica realizate cu ajutorul unor instrumente cum sunt:
programele de dezvoltare economica, cu durate de 5 ani si peste,
balantele financiare de sinteza, cu durate de 3-5 ani, vizand resursele
financiare si destinatia lor, consumul public, transferurile in exterior,
etc.,
bugetul economiei nationale, cu orizont de 2 ani, vizand resursele
financiare ale societatii si simularea efectelor unor masuri economicofinanciare.
1 Bugetul ca instrument financiar
Bugetul de stat este o categorie fundamentala a stiintei finantelor, legata
de existenta statului si a mecanismului pietei.
Sub aspect formal, bugetul de stat este o lista de venituri si cheltuieli ale
statului, referitoare la un anumit interval de timp, de regula un an.
Din punct de vedere juridic, bugetul de stat reprezinta o lege care prevede
si autorizeaza veniturile si cheltuielile statului pe durata unui an. Aceasta definire a bugetului de stat evidentiaza caracterul de act normativ (adica necesitatea aprobarii lui in parlament), caracterul previzional (fiind vorba de un interval de timp viitor) si caracterul obligatoriu (ca de altfel al oricarei legi).
Sub raport economic, bugetul de stat exprima in forma baneasca relatiile
economice care apar in legatura cu formarea si repartitia, cu nivelul si evolutia produsului intern brut, dar si cu indeplinirea functiilor statului. Bugetul de stat reflecta optiunile de politica economica, sociala si financiara ale statului referitoare la un interval de un an. Relatiile economice pe care le exprima se manifesta dual, pe de o parte ca relatii de mobilizare a resurselor banesti anuale ale statului, iar pe de alta parte ca relatii de repartizare a acestor resurse.
Aspectul formal al bugetului de stat ramane, in economia moderna, o
chestiune literalmente secundara, deoarece conceperea si utilizarea lui ii confera pozitia de instrument financiar de predictie si planificare macroeconomica.
Componenta de program pe termen scurt este adesea completata cu cea de program financiar pe termen mediu, ca urmare a includerii cheltuielilor publice de investitii, al caror orizont este de cel putin 2-3 ani.
In fiecare stat sunt elaborate mai multe categorii de bugete, alcatuind un
sistem al bugetelor, diferentiat ca structura de la stat la stat in raport cu structura organizatorica a respectivului stat: stat unitar (Romania, Franta, Japonia s.a.) sau stat federal (Germania, Elvetia, SUA, Rusia s.a).
In Romania in sistemul unitar de bugete se includ, potrivit Legii
finantelor publice (nr. 72/1996): bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele altor institutii cu caracter autonom. Acest sistem unitar de bugete constituie bugetul general consolidat.
Bugetul de stat are un rol complex care include mai multe componente:
financiara si economica; alocativa, redistributiva si de reglare.
Rolul financiar se refera la formarea si utilizarea resurselor financiare
necesare statului in exercitarea functiilor sale. In acest sens rolul financiar poate fi nuantat pe o componenta alocativa si pe o componenta redistributiva.
Rolul economic se refera la influentarea dezvoltarii economico-sociale,
respectiv la stimularea sau franarea proceselor si fenomenelor economice. Rolul economic vadeste o pronuntata componenta de reglare a economiei nationale.
Bugetul de stat detine o pondere insemnata in mecanismul de autoreglare a
sistemului economiei nationale, mecanism in care, impreuna cu parghiile bugetare, se regasesc si cele monetare si cele ale pietelor muncii, capitalurilor, bunurilor si serviciilor, precum si cele ale pietei valutare.
Rolul alocativ se refera la finantarea serviciilor publice, decurgand din
functiile pe care si le asuma statul. Continutul acestui rol consta in repartizarea resurselor fiecarui an bugetar pe destinatii ce rezulta din indeplinirea functiilor statului ca institutie suprastructurala, dar, cel putin partial, si din postura sa de agent economic.
Rolul redistributiv are in vedere utilizarea unor parti din produsul intern
brut mobilizate prin impozite si taxe si distribuite prin intermediul cheltuielilor pe care le face statul. Continutul acestui rol consta in deplasarea unor cote de putere de cumparare intre componentele structurale ale societatii in general, respectiv ale economiei in particular. Impozitul pe dividente, de exemplu, afecteaza negative puterea de cumparare a posesorilor de titluri. Adica a unui segment de populatie despre care se poate presupune ca, facand investitii, si-a putut asigura consumul pe care ei insisi il considera satisfacator sau, cel putin, il considerau satisfacator la un
moment trecut, atunci cand au economisit. Din surplusul de venit generat de
investitie (dividendele) statul preia o cota, un anumit cuantum de putere de
cumparare, pe care o transfera catre alte segmente de populatie, in general
defavorizate, carora le amplifica astfel puterea de cumparare fie prin alocatii,
indemnizatii, ajutoare banesti etc., fie prin complinirea in natura a unora dintre nevoi.
Rolul de reglare se refera la infaptuirea politicii economice a statului, adica la sustinerea sau promovarea unor actiuni prin insesi orientarile bugetului sau, dimpotriva, la descurajarea unor activitati. Acest rol se realizeaza atat prin veniturile sau cheltuielile bugetului, cat si prin soldul acestuia.
Instrumentele fiscale cum sunt cotele de impunere, deducerile si scutirile,
termenele de plata, esalonarea sarcinii anuale pe scadente subanuale, catimea de plata la astfel de scadente s.a., precum si tipurile de impozite in functiune sunt modalitati prin care se pot stimula sau frana activitatile economice, se poate relansa dinamica acestora in ansamblu, pe domenii/ramuri sau pe zone/regiuni geografice.
Impozitul pe profit este un puternic factor de influenta pentru
dimensiunea investitiilor, pentru autofinantarea firmelor, pentru crearea de noi locuri de munca si pentru mentinerea celor existente. Taxa pe valoarea adaugata, dar mai ales accizele determina in buna masura dimensiunea cererii si dinamica acesteia si implicit marimea ofertei si a angajarii factorilor de productie, inclusiv a fortei de munca. Impozitele pe terenul agricol si pe veniturile agricole determina intr-un grad insemnat dimensiunea activitatii in agricultura si, in consecinta, ocuparea/neocuparea unui segment important din populatia activa, dimensiunea si presiunea somajului. In egala masura este influentat importul de produse agricole si prin aceasta balantele comerciala si de plati.
Cheltuielile publice constituie parghii de reglare in special pentru consum
si productie. O cota relativ insemnata a acestor cheltuieli o reprezinta cele salariale prin care se poate influenta consumul privat, implicit cererea si in consecinta productia. Similar functioneaza o alta cota insemnata reprezentand cheltuielile pentru consumul public, precum si cea reprezentand investitiile publice. Pe de alta parte, cheltuielile publice au influenta asupra importului si inflatiei.
Soldul bugetului, deficit sau excedent, are influenta in primul rand asupra
masei monetare (dimensiune, dinamica, putere de cumparare), iar, prin intermediul pietei monetar-valutare, asupra pretului banilor, a raportului intre cererea si oferta de bani, a cursului de schimb etc. Teoria economica moderna evidentiaza impactul variatiei soldului bugetului asupra cresterii economice, dinamicii investitiilor si dinamicii balantei comerciale (Keynes), asupra ratei somajului si gradului de ocupare a fortei de munca (Philips), asupra consumului (Slutski) etc. Reglarea prin soldul bugetului sta la baza teoriei bugetului ciclic, inspiratie dupa efectele economico-financiare generate de fazele ciclului economic: deficitul fazei de recesiune este sustinut (finantat) prin excedentul fazei trecute de expansiune/boom
sau ca o prelevare asupra excedentului viitoarei faze de expansiune/boom. In anii ′70 ai veacului al XX - lea, Scoala din Chicago, mai ales prin Milton Friedman, a reluat ideea liberalismului economic criticand interventionismul statal bugetar si sugerand dereglementarea economica drept solutie a incurajarii dezvoltarii economice: privatizarea, respectiv diminuarea sectorului economic de stat, reducerea fiscalitatii, libertatea preturilor, diminuarea cheltuielilor bugetare de factura economica, diminuarea deficitelor bugetare.
2 Principii bugetare
Principiile bugetare reprezinta o sinteza a experientei practicii bugetare,
dar si a cerintelor si exigentelor presupuse de procesul elaborarii si executiei
bugetului de stat. Principiile bugetare sunt riguros formulate si sunt parte a
patrimoniului universal de cunostinte si invataminte care tin de stiinta finantelor.
Legislatia bugetara se bazeaza pe aceste principii si le include ca norme juridice.
Reflectarea lor juridica nu poate fi insa rigida, ci adaptata intereselor si
particularitatilor economice caracterizand nu doar statul de referinta, ci chiar
orientarea regimului de stat, a organului legislativ sau a guvernelor. Acest lucru nu poate fi interpretat ca o abdicare de la rigoarea stiintei, deoarece prin insasi natura ei stiinta economica reprezinta summumul verificat, ordonat si sistematizat al cunostintelor privind relatiile economice din care s-a sintetizat ceea ce este peren si repetitiv, ceea ce se produce in majoritatea cazurilor in astfel de relatii, recunoscand aceasta ca o regula si nu ca un dat absolut. Daca, de pilda, echidistanta dreptelor paralele in geometria euclidiana este un adevar strict, total nerelativ, in finante, de exemplu, echilibrul bugetar este un principiu exprimand un adevar recomandabil, intelept, "cuminte" si "cu minte", dar nicidecum absolut si strict. De
aceea, recunoscand si afirmand principiile bugetare, economistii, finantistii,
specialistii in buget au formulat si motivat exceptii pe care conjunctura economicofinanciara le poate impune, exceptii care, in anumite circumstante, sunt necesare, tolerabile si acceptabile, eficiente chiar.
2.1 Universalitatea bugetului
De pilda, daca in legatura cu impozitul A cuantumul acestuia este x, iar
cheltuielile de stabilire, urmarire, recoltare si control sunt y, atunci in buget se inscrie la partea de venituri x, iar la partea de cheltuieli y, adica se recomanda sa nu se inscrie la venituri cuantumul net al impozitului A, respectiv x-y.
Principiul universalitatii stipuleaza inscrierea in buget a tuturor
veniturilor si cheltuielilor, fara nici o exceptie, sub forma unor sume brute si nu a unor solduri rezultate din eventuale compensari.
Motivatia acestui principiu rezida in :
cunoasterea cuantumului efectiv al veniturilor, respectiv cheltuielilor;
orientarea exacta privind "povara fiscala" de un anumit tip si masura
suportabilitatii ei pentru diferite segmente ale structurii sociale;
destinatia efectiva a resurselor;
facilitatea controlului financiar.
Practica bugetara a evidentiat cateva situatii, constituite ca exceptii, in
care abaterea de la principiul universalitatii conduce la simplificarea si fluidizarea exe-cutiei bugetare in special prin eliminarea fluxurilor paralele varsaminte - alocatii:
relatia buget general al statului - bugete locale, in care acestea din
urma sunt preluate in cel dintai cu soldul lor;
relatia bugetului de stat cu intreprinderile/regiile autonome publice, in
care cele din urma sunt incluse in cel dintai cu soldul venit net minus
eventuale subventii;
includerea in bugetul de stat a alocatiilor nete pentru unele institutii
publice, adica numai a soldului cu care cheltuielile lor de functionare
depasesc eventualele lor venituri;
alte situatii, cum sunt donatiile in beneficiul statului sau al unor
comunitati publice, fondurile de sprijin (resurse alocate de particulari
in beneficiul unor administratii publice in vederea realizarii unor
obiective de interes public), reconstituirea creditelor bugetare s.a.
2.2 Unitatea bugetului
Motivatia acestui principiu rezida in necesitatea de a cunoaste importanta
relativa a diferitelor categorii de venituri si cheltuieli, dar si starea bugetului, finala sau la un moment dat: excedentar, deficitar, echilibrat. Posibilitatea realizarii acestui principiu este data, in zilele noastre, de utilizarea sistemului conturilor
Bugetul de stat elaborat si executat strict in limita acestui principiu se
numeste buget brut.
Bugetul de stat elaborat si executat cu acceptarea cel putin a unei
exceptii se numeste buget mixt.
Principiul unitatii presupune existenta unei singure liste de venituri si
cheltuieli bugetare. nationale, sistem in care atat veniturile si cheltuielile statului, cat si ale colectivitatilor locale si ale asigurarilor sociale de stat sunt grupate in conturile administratiei publice.
Practica bugetara a evidentiat adesea insuficienta veniturilor ordinare
pentru realizarea obiectivelor si programelor dorite, adoptate si aprobate de
legislativ. Solutiilor clasice de crestere a fiscalitatii (uneori neeficienta, asa cum rezulta din modelul Laffer) sau de angajare prin credite a veniturilor viitoare li se alatura in zilele noastre debugetizarea.
Practic, aceasta se realizeaza prin:
inlocuirea finantarii publice cu cea privata;
trecerea unor cheltuieli din bugetul de stat catre alte categorii de
bugete.
Sunt cunoscute trei categorii de bugete semnificand exceptii de la
principiul unitatii, uzuale in contextul debugetizarii.
a) Bugetele autonome sunt elaborate de entitati publice cu caracter
comercial sau institutional care au personalitate juridica si o larga
autonomie functionala: intreprinderi publice, institutii publice, servicii
publice (financiare, sociale, culturale, educationale) si administratii
locale.
Aceasta procedura are avantajul ca nu conditioneaza independenta
juridica de cea financiara, ceea ce permite o diminuare a centralizarii
si stimuleaza initiativa nivelurilor functionale si decizionale dinspre
baza piramidei structurii statale. Entitatile mentionate, in limitele
legale de permisivitate, isi constituie venituri, angajeaza cheltuieli, se
gestioneaza financiar si pot apela la suportul/sustinerea bugetului de
stat. Statul este degrevat astfel, la nivel macro, de sarcini si preocupari
discordante ca importanta in raport cu cele strategice, de interes
general sau impact national.
b) Bugetul extraordinar este cel ce individualizeaza situatii deosebite:
crize sau recesiuni economice, calamitati naturale, stari de conflict
armat etc. Veniturile necesare sunt provenite din impozite instituite
special, din imprumuturi dedicate sau din emisiunea suplimentara de
moneda. Cheltuielile vizeaza necesitati specifice situatiei ce a generat
introducerea bugetului extraordinar. Din punct de vedere
terminologic, denumirea acestui buget este introdusa antonim celei a
bugetului curent, caruia i se zice ordinar.
Debugetizarea consta in angajarea unor surse complementare,
alternative pentru realizarea unora din obiectivele sau programele dorite.
c) Bugetele anexa sunt elaborate de institutii sau societati comerciale
publice care nu au in mod necesar personalitate juridica. Aceste
bugete sunt distincte de cel ordinar si sunt incluse in legea bugetului
imediat dupa acesta. Soldurile lor se regasesc in bugetul de stat fie la
venituri (daca acesta este excedent), fie la cheltuieli (daca este deficit).
De regula, cheltuielile incluse sunt cele de functionare a entitatii
ce elaboreaza bugetul, iar veniturile sunt cele rezultate din aceasta
functionare sau din imprumuturi publice lansate de respectiva entitate.
In afara acestor bugete si tot ca exceptie de la principiul unitatii se
practica, de asemenea, utilizarea conturilor speciale de trezorerie. Acestea include venituri si cheltuieli care nu au caracter definitiv si care, in conditiile executarii angajamentului care le-a generat, se soldeaza. Folosirea lor este posibila in contextul existentei sistemului trezoreriei publice. Avantajul adus de aceste conturi este ca se evita incarcarea executiei bugetare cu rulaje de venituri si cheltuieli care, in mod normal, se soldeaza; de pilda: garantii banesti cerute manuitorilor de bani publici, avansuri pentru livrari in contul statului, crearea (in momente conjuncturale favorabile) a unor stocuri pentru consumul de stat, gestionarea deficitelor temporare in cadrul unui buget nedeficitar. Principalele tipuri de conturi speciale de trezorerie sunt:
conturi cu afectare speciala - evidentiaza venituri care nu se
depersonalizeaza, adica sunt instituite pentru un anumit gen de
cheltuieli, pentru un anumit obiectiv;
conturi de comert - pentru operatiuni ocazionale de vanzarecumparare;
conturi de reglementare - deschise pe baza unor acorduri
guvernamentale privind probleme cu caracter confidential;
conturi de operatiuni monetare - operatiuni cu FMI sau alte
organisme financiare internationale, utilizarea unor beneficii sau
acoperirea unor pierderi din operatiuni de emisiune monetara;
conturi de avans - deschise pentru a finanta bugete locale pana la
constituirea propriilor lor venituri disponibile, ulterior momentului in
care trebuiau efectuate unele cheltuieli.
2.3 Neafectarea veniturilor
Principiul neafectarii inseamna depersonalizarea veniturilor, adica
faptul de a nu cunoaste nici la restituirea lor, nici la incasarea lor care este
destinatia expresa/punctuala ce li se rezerva.
Venitul este destinat acoperirii unei nevoi publice, dar nu se stie (si este
posibil sa nici nu se stie vreodata) pentru care nevoie anume.
Motivatia acestui principiu rezida in faptul ca este greoi si incomod sa se
instituie cate un venit distinct, special pentru o anume nevoie. Neafectarea
genereaza o mare flexibilitate in utilizarea veniturilor, deoarece oricare dintre ele sau in varii catimi poate contribui in general sau la un moment dat la acoperirea unor nevoi.
Exceptia de afectare, adica de nedepersonalizare, apare pentru bugetele
extraordinare si pentru fondurile speciale.
2.4 Anualitatea bugetului
In sensul acestui principiu, anul este un interval de 12 luni care poate sa
coincida sau nu cu anul calendaristic. Acest interval delimiteaza perioada de timp pentru care se elaboreaza si se aproba bugetul, precum si pentru care este autorizata incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor.
Motivatia acestui principiu rezida in faptul ca intervalul de un an prezinta
avantajul unei perioade pentru care predictiile (propunerile privind venituri si cheltuieli) au o sansa buna de realizare si evita prelungirea urmaririi si controlului pe un interval prea mare (de pilda, 2-3 ani sau mai mult).
Una din criticile recente aduse acestui principiu se refera la faptul ca, cel
putin pentru cheltuielile de investitii, intervalul de un an este relativ scurt. Acest neajuns apare si in cazul unor programe vizand obiective a caror realizare necesita mai multi ani. De aceea, in practica bugetara au aparut legile-program prin care sunt aprobate cheltuieli pentru obiective plurianuale, cu defalcarea anuala a cotei de cheltuiala si a surselor de venituri ce pot fi folosite in acest scop.
Anualitatea bugetului nu inseamna ca valabilitatea temporala a acestuia
este 1 ianuarie - 31 decembrie. Acest interval este destul de raspandit, dar in
practica bugetara internationala se intalnesc si intervale 1 aprilie - 31 martie
(Marea Britanie, Japonia, unele tari din Commonwealth-ul britanic s.a.), 1 iulie - 30 iunie (Suedia, Australia, Egipt, Pakistan s.a.) sau 1 octombrie - 30 septembrie (SUA si Thailanda). Factorii acestei diversitati sunt, printre altii: caracterul economiei, traditia, organizarea activitatii parlamentare etc.
In acelasi context al temporalitatii este de mentionat ca poate sau nu sa
existe identitate intre perioada pentru care se elaboreaza si se aproba bugetul si cea in care acesta se executa. Exista in practica bugetara doua sisteme distincte de
executie:
a) sistemul de gestiune, potrivit caruia bugetul se incheie la finele
intervalului anual pentru care bugetul a fost aprobat. Aceasta
inseamna ca bugetul se executa numai pentru veniturile incasate pana
la finele respectivului interval, iar cheltuielile se efectueaza, de
asemenea, pana la acest moment. Celelalte venituri si cheltuieli
aprobate in buget, dar neincasate sau neefectuate, nu sunt reportate in
bugetul urmatorului an. Daca vor fi totusi realizate, ele sunt incluse in
executia anului in care s-au realizat. Acest sistem are dezavantajul de
a nu se putea sti (decat eventual cu dificultate) in ce masura s-au
realizat in cele din urma cifrele aprobate prin bugetul anului incheiat.
Avantajul acestui sistem este ca la data inchiderii anuale se stie clar
cum s-a incheiat bugetul (care este soldul rezultat) si in ce masura
(procentual) s-au realizat in intervalul dat veniturile si cheltuielile
aprobate initial. Acest sistem se utilizeaza in practica bugetara din tara
noastra.
b) sistemul de exercitiu, potrivit caruia, dupa incheierea anului bugetar,
se acorda un termen de executie de 3-6 luni in care sa se realizeze
integral veniturile si cheltuielile aprobate prin buget:
Anul bugetar + Termenul de executie = Exercitiu bugetar
(12 luni) (3-6 luni) (15-18 luni)
In acest sistem, pe parcursul exercitiului bugetar, functioneaza doua
bugete: unul al anului in curs si altul al anului expirat, ceea ce genereaza unele dificutati de evidenta si control. Avantajul acestui sistem consta in faptul ca, la finele exercitiului, se stie daca si in ce masura s-a realizat integral cuantumul aprobat al veniturilor si al cheltuielilor.
Aprobarea legii bugetului se face in anul curent pentru anul viitor. De
regula, cu acest prilej, se aproba si contul de executie bugetara preliminata pentru anul in curs, precum si contul de executie bugetara pentru anul precedent.
2.5 Echilibrul bugetar
Principiul capata astfel conotatia echilibrului bugetar anual si, prin
extensie, a echilibrului bugetar pe tot parcursul anului bugetar.
In practica economica s-au intalnit si se intalnesc adesea situatii in care
dificultatile economiei, conjunctura nefavorabila, amploarea angajarii cheltuielilor publice etc. au facut si fac imposibila aplicarea principiului echilibrului bugetar.
Acest neajuns a fost dublat in unele tari de prevederi legislative care interzic
aprobarea unui buget ordinar deficitar.
De aceea, s-au formulat si utilizat solutii de compromis, cum sunt:
intocmirea echilibrata a bugetului ordinar si, in paralel, a unui buget
extraordinar deficitar pentru a carui echilibrare sunt prevazute venituri
extraordinare: imprumuturi interne sau externe, emisiune monetara;
debugetizarea (vezi subcapitolul 3.2.2);
elaborarea unor bugete echilibrate pe durata unui ciclu economic,
compensand deficitele inregistrate in fazele de criza si depresiune cu
excedentele obtinute in fazele de relansare si expansiune.
Aceasta ultima solutie contravine principiului anualitatii numai in ce
priveste realizarea echilibrului bugetar, deoarece aprobarea veniturilor si
cheltuielilor, implicit a soldului bugetului, continua sa se faca anual.
Practica bugetara evidentiaza trei tehnici de asigurare a echilibrului
bugetar:
a) fondul de rezerva, care se constituie in perioadele economice
favorabile, in care masa impozitelor poate creste fara a spori cota de
impunere, deoarece baza de impozitare (in principal veniturile, dar si
consumul) este mai mare. Din acest fond se vor finanta deficitele
inregistrate in perioadele economice nefavorabile. Neajunsul acestei
tehnici consta in faptul ca nu se stie aprioric data, momentul in care
vor debuta perioadele nefavorabile si nici cuantumul deficitului ce se
va inregistra atunci.
b) fondul de egalizare, care presupune finantarea deficitului bugetar
printr-un imprumut sau prin emisiune monetara suplimentara.
Dimensiunea finantarii este evidentiata in conturi distincte, pe surse de
finantare folosite, urmand ca, in perioade sau conjuncturi favorabile,
sa se stinga treptat obligatiile asumate. In cazul imprumuturilor
Principiul echilibrului bugetar prevede acoperirea integrala, in intervalul
anului bugetar, a cheltuielilor din veniturile ordinare
stingerea se face prin rambursari din excedentele bugetare curente ale
anilor "buni"; in cazul emisiunii monetare stingerea se face prin insasi
cresterea economica, ce ar presupune (fata de nivelul anterior al
tranzactiilor) o masa monetara suplimentara, care nu se va mai emite,
avand in vedere ca emisiunea s-a facut anticipat in anii "slabi" pentru
a finanta deficitul bugetar.
c) amortizarea alternativa presupune manevrarea dinamicii rambursarii
datoriei publice si a cheltuielilor publice. Astfel, in anii favorabili, din
veniturile fiscale obtinute suplimentar (cu sau fara majorarea cotelor
de impunere) se accelereaza rambursarea datoriei publice, iar
cheltuielile bugetare se maresc doar in limita diferentei intre
suplimentul de venituri si serviciul majorat al datoriei publice. In anii
nefavorabili, se diminueaza rambursarea datoriei publice si se restrang
cheltuielile bugetare. Dezavantajul acestei tehnici este ca modificarea
clauzelor/conditiilor pentru datoria publica necesita acordul creditorilor
statului, care uneori nu se poate obtine in cazul creditorilor externi.
2.6 Specializarea bugetara
Motivatia acestui principiu rezida in ordinea structurala pe care o
genereaza gruparea, respectiv clasificatia, din care rezulta posibilitatea unor analize pertinente referitoare la aportul diferitelor surse, la repartizarea "poverii" fiscale, la raportul relativ intre destinatii sau intre nevoi, la rolul pe care diferite categorii de contribuabili il joaca in sustinerea nevoilor publice etc.
Principalele criterii utilizate in clasificatia bugetara sunt:
administrativ sau departamental, prin care se identifica institutia de
unde provine venitul sau pentru care se face cheltuiala;
economic, prin care sunt identificate tipurile de venituri (impozit
pe profit, taxe vamale etc.) sau de cheltuieli (curente sau de capital);
functional, prin care se realizeaza o clasificare dupa functii, sarcini
si obiective.
Principiul specializarii bugetare se refera la introducerea si aprobarea
in buget a veniturilor pe surse de provenienta si a cheltuielilor pe tipuri de
nevoi si destinatii. Aceasta grupare, efectuata dupa criterii acceptate in
practica bugetara, poarta denumirea de clasificatie bugetara.
2.7 Publicitatea bugetului
Publicitatea se realizeaza, pe de o parte, in timpul elaborarii bugetului, in
timpul discutarii proiectului in comisiile de specialitate ale Parlamentului si in timpul dezbaterii acestui proiect in organul legislativ, iar pe de alta parte, dupa aprobarea legii bugetului prin publicarea acesteia in Monitorul oficial, in presa scrisa si audio-vizuala. Motivatia acestui principiu rezida in nevoia de informare a contribuabului (componenta interna), dar si a celor interesati din afara tarii (componenta externa): organisme financiare internationale, tarile cu care se intretin relatii economice, institute de cercetare, agentii de rating (evaluare) international, agenti economici interesati in afaceri sau in plasamente pe piata de capital.
3 Metode de dimensionare a componentelor bugetului
Dimensionarea veniturilor si cheltuielilor bugetare este o operatiune de
predictie. Operatiunea este deosebit de complexa, deoarece are in vedere nu numai indicatorii si parametrii bugetului, dar si pe cei ai economiei intrucat bugetul statului se bazeaza nu numai pe dorintele si aspiratiile guvernului si pe cadrul juridic generat de organul legislativ, ci, cel putin in aceeasi masura, pe performantele economiei, pe capacitatea acesteia de a sustine prin eficienta dezideratele sociale.
Printre premisele unei predictii realiste se inscriu:
posibilitatea de masurare a caracteristicilor cantitative ale fenomenelor
si proceselor economice, posibilitate creata de teoria economica si de
stiinta finantelor;
existenta unor informatii de referinta sub forma seriilor dinamice,
rezultat in general al statisticii si in particular al statisticii financiare;
fundamentarea unor metode si tehnici de calcul si analiza, rod al
matematicii, statisticii teoretice, analizei economico-financiare, teoriei
financiare si practicii bugetare.
Principiul publicitatii are in vedere informarea natiunii, a fiecarui
cetatean, despre veniturile si cheltuielile incluse in buget.
Schema predictiei bugetare include:
formularea obiectivelor urmarite a fi realizate prin buget si evaluarea
efortului financiar implicat;
pregatirea informatiilor pentru determinarea tendintelor ce
caracterizeaza cheltuielile si veniturile bugetare, dar si evolutia
economiei si, in primul rand, a surselor de venituri;
analiza calitativa a acestor tendinte, a consinstentei si coerentei lor,
precum si a sansei (probabilitatii) de producere a lor;
elaborarea propunerilor de venituri si cheltuieli bugetare, mai precis a
variantelor pe care se va fundamenta propunerea de proiect de buget.
Practica bugetara a conturat mai multe metode pentru dimensionarea
veniturilor si cheltuielilor bugetare. Unele se refera strict la elaborarea
propunerilor, unele au in vedere componenta tendentionala, iar altele circumscriu si aspectele corelative cu evolutia economiei.
Metoda automata consta in estimarea veniturilor si cheltuielilor
bugetare in anul t+1 (urmator celui in curs) pe baza executiei bugetare in anul t-1 (anterior celui in curs). Baza de referinta este motivata prin faptul ca in anul in curs bugetul este inca in executie si nu se cunosc rezultatele efective ale acestuia.
Variatia indicatorilor bugetari sintetici (venituri si cheltuieli) este, in mare masura, rezultatul modului in care s-a executat bugetul si, doar in mica masura, al contextului economic in care s-a produs aceasta executie.
Metoda este simpla, dar foarte aproximativa si in mare masura putin
realista, deoarece extrapoleaza tendinte care sunt de cele mai multe ori depasite de realitatea economica. Regula pe care se bazeaza aceasta metoda este:
Vt −1 PVt 1 sau Ct −1 PCt 1 , (1)
unde:
V = venituri conform executiei bugetare,
C = cheltuieli conform executiei bugetare,
PV = predictie de venituri,
PC = predictie de cheltuieli.
Metoda nu ia in considerare cauzele care au determinat o realizare t 1 V −
sau t
De asemenea, nu ia in considerare evolutia economiei in cei 2 ani ce despart anul de referinta de cel de predictie. Ceea ce se stie cu certitudine este raportul de ordine intre predictia si executia anului t-1, adica I 1 V > , I 1 V sau I 1 V < , unde:
V t 1 t 1 I V / PV − − = (2)
Pe baza acestei informatii se asuma premisa exprimata prin relatia (1),
adica "automatismul" realizarii in viitor a unei situatii certe in trecut.
Metoda majorarii (diminuarii) se bazeaza pe extrapolarea unei tendinte
relativ consolidate, rezultata din dinamica pe 5-8-10 ani a veniturilor si cheltuielilor bugetare. Ritmul de evolutie al acestora este asumat ca realizabil si in viitor. Pe baza lui se corecteaza nivelul veniturilor/cheltuielilor in anul curent, rezultand predictia pentru anul urmator:
Metoda are comun cu precedenta supozitia pastrarii tendintei, dar este
relativ mai buna, deoarece genereaza o tendinta multianuala. Metoda nu da
rezultate in cazul in care contextul economic este "framantat" (au avut loc
schimbari repetate de viteza sau de sens pe parcursul orizontului statistic) sau in cazul in care conjunctura anului de predictie (n + 1) se modifica sensibil fata de a anilor inclusi in orizontul statistic.
Metoda evaluarii directe se bazeaza pe estimarea veniturilor si
cheltuielilor anului t + 1 (urmator celui curent), pornind de la preliminarea
executiei bugetare pe anul t (anul curent) si de la predictiile privind evolutia
economica si eventualele modificari legislative ce vor intra in vigoare in anul t + 1.
Metoda este aplicabila nu global, ci pentru fiecare categorie de venit si cheltuiala in parte.
In ce priveste evaluarea cheltuielilor, metoda este similara, doar ca
eventualele corectii sunt determinate predominant in raport cu produsul intern brut (PIB), rata inflatiei (ri) si cursul de schimb al monedei nationale (cs):
Metoda este mai complexa, dar mai aproape de realitate, iar eventualele
nesincronizari si imperfectiuni pot fi ajustate pe parcursul executiei bugetare a anului t + 1 prin procedura rectificarii bugetare.
Metoda PPBS are in vedere elaborarea unui buget pe baza unor
propuneri optime la nivelul institutiilor centrale beneficiare. Metoda, numita
"planificare, programare, bugetizare", a fost initiata in practica bugetara a SUA.
Cele trei componente ale metodei se refera la:
planificarea - elaborarea obiectivului de realizat intr-o
perspectiva pe termen lung in contextul unei
strategii administrative date;
programarea - definirea obiectivelor anuale, conform unei tactici
administrative date; pentru realizarea acestor
obiective sunt formulate programe alternative, din
care este ales cel mai avantajos sub raportul cost -
avantaje; programarea presupune, in consecinta,
inclusiv evaluarea costurilor si a rezultatelor
prezumate;
bugetizarea - includerea in proiectul de buget a costurilor mai
sus mentionate; aceasta operatiune se face anual
pentru fiecare an din orizontul strategic presupus
de realizarea obiectivului dorit.
Metoda este mult mai precisa si are in plus avantajul de a propune
cheltuieli bugetare in contextul unor obiective plurianuale, precum si de a integra selectia unei propuneri dintr-o multime de variante, uzand de o metoda specifica, metoda cost-avantaj. Aceasta metoda (cost-avantaj) prezinta forta de argumentatie, deoarece compara cheltuielile cu rezultatele, adica permite folosirea indicatorilor de eficienta si, de asemenea, da posibilitatea introducerii alegerii multicriteriale.
In ce priveste eficienta, aceasta este evidentiata in doua din formele ei
cele mai expresive:
efect obtinut la unitatea de cost;
e1 = A / C (6.1)
cheltuiala (efortul) necesara pentru obtinerea unei unitati de avantaj;
e2 = C / A, (6.2)
unde C este costul necesar pentru realizarea obiectivului, iar A este avantajul
generat de realizarea respectivului obiectiv.
Intr-o analiza mai detaliata, costurile pot fi defalcate pe
componente/tipuri/categorii, de pilda: costuri de capital (investitii), costuri
materiale, costuri salariale. La randul lor, avantajele pot fi evidentiate prin
indicatori specifici, cum sunt: elevi/studenti scolarizati, sali de clasa etc. (pentru obiective de invatamant), numar de unitati spitalicesti sau de paturi de spital, bolnavi ingrijiti etc. (pentru obiective de sanatate), numar de locuri de munca create, numar de someri asistati sau integrati etc. (pentru obiective sociale), cresterea PIB-ului, valoarea prezenta neta etc. (pentru obiective economice) s.a.
In ce priveste alegerea multicriteriala, aceasta permite definirea unor
criterii de apreciere calitativa, si implicit de selectie, specifici diferitelor obiective.
Pentru aceasta este necesar sa se identifice indicatori cantitativi cat mai expresivi pentru fiecare criteriu in parte, sa se genereze o procedura de coerenta intre acestia si, in sfarsit, un algoritm care sa permita concentrarea impactului cumulativ al tuturor acestor indicatori. Sa presupunem un obiectiv pentru realizarea caruia pot fi avute in vedere j = 1,2.,J variante. Criteriile calitative de apreciere a obiectivului (a rezultatelor obtinute prin realizarea lui) sunt identificate cu indicele k = 1,2,.,K. In limita unui criteriu dat, proiectele pot fi ierarhizate in ordine, de pilda descrescatoare. Rezulta astfel locul jk l pe care varianta j il ocupa in ierarhia generata de criteriul k. Aceasta informatie poate fi cumulata pe multimea criteriilor
k, rezultand un rang pentru fiecare proiect j.
Unul din criteriile luate adesea in calcul este valoarea actuala a
avantajului net rezultat din realizarea obiectivului pentru care s-au efectuat
cheltuielile bugetare. Acceptam ipoteza unui obiectiv realizat in etape anuale
t = (1, 1 T ) in care se efectueaza cheltuieli de realizare t CB si cheltuieli de
functionare t CF , acestea din urma nu neaparat finantate din buget. Dupa realizarea obiectivului, acesta continua sa functioneze timp de T2 -T1 ani ( 2 1 T > T ). In tot intervalul de functionare se obtin rezultate brute anuale de marime t A . Datorita perenitatii realizarii si functionarii obiectivului, evaluarea avantajului net trebuie efectuata in conditiile procedurii de actualizare, pentru a asigura echivalenta puterii de cumparare a monedei nationale, indiferent de anul in care a fost efectuata cheltuiala sau s-a obtinut avantajul. Fie i rata de actualizare.
Metoda prezinta, cu toate avantajele ei, unele puncte slabe sau
discutabile.
Bugetul de stat reuneste cheltuieli pentru obiective din domenii diverse.
Criteriile care conduc diferite institutii la propunerea unei cheltuieli sunt extrem de diverse si incongruente. Metoda este buna in perimetrul unei institutii, dar nu are relevanta pentru a alege intre doua propuneri, una facuta de o institutie, cealalta de o alta. De exemplu, cultura si ordine publica. Pentru aceasta sunt necesare criterii generale, greu de formulat si, probabil, mai greu de cuantificat. Pentru aceasta selectie "orizontala" prevaleaza adesea optiunile rezultand din programele politice de guvernare, din ideologii, din obisnuinte, din conjuncturi.
Un element discutabil in utilizarea acestei metode il reprezinta asumarea
premisei ca multimea optimelor subsistemelor genereaza optimul sistemului.
Institutiile care fac propuneri de cheltuieli pentru buget pot fi privite ca subsisteme ale sistemului economico-social pe care bugetul, in unitatea si unicitatea sa, il reprezinta. Or, teoria sistemelor si teoremele optimului (optimul global, suboptimul, optimul partial) demonstreaza clar ca premisa mentionata nu este adevarata. Depasirea acestui aspect discutabil a fost incercata prin tehnica managementului prin obiective (MBO). Aceasta presupune o planificare globala pe un termen suficient de bine acoperitor al orizonturilor de realizare a obiectivelor propuse de diferite institutii centrale. Resursele identificate pentru respectivul orizont sunt distribuite intre obiective, astfel incat sa asigure o cota de realizare cat mai ridicata.
Metoda ZBB are in vedere evaluarea variantelor de realizare a unui
obiectiv in raport cu costurile presupuse cele mai mici pentru atingerea acestui scop. Metoda, numita "baza bugetara zero", considera drept etalon, origine sau caz de referinta acea varianta ce asigura costuri minime pentru realizarea unui obiectiv, dar si avantaje pe masura. Metoda este izomorfa problemei de optim a agentului economic ce-si propune sa obtina un nivel dat al productiei cu costuri minime. Prin compararea unei variante oarecare cu una "de origine" metoda are valente marginaliste. Variantele pot fi selectate pe seama costului lor marginal, adica a cheltuielii suplimentare presupuse pentru obtinerea unei unitati suplimentare de avantaj.
Metoda permite analiza iterativa (anuala) a eficientei realizarii unui
proiect prin prisma modificarii premiselor legislative sub autoritatea carora
urmeaza sa se deruleze in fiecare an proiectul in cauza. In acest fel se obtin in plus informatii privind valentele stimulative sau de frana pe care le genereaza modificarile legislative intervenite fata de momentul de debut al proiectului, oferind organului legislativ o masura a caracterului stimulativ sau nu a ajustarilor pe care le adopta sau le-a adoptat in legatura cu una sau alta din prevederile legale in vigoare.
Dezavantajele metodei sunt legate mai ales de dificultatile de identificare si
evaluare a rezultatelor (avantajelor) pe care le confera ralizarea unui obiectiv sau proiect finantat prin buget.
Metoda RCB are in vedere corectarea pe parcurs a cheltuielilor necesare
pentru realizarea unui obiectiv peren (de regula de termen mediu) in raport cu conditiile nou aparute. Metoda, numita a "rationalizarii optiunilor bugetare", are caracter sistemic prin faptul ca este utilizata la reformularea, in conditii noi, date, atat a obiectivului, cat si a mijloacelor de realizare a lui, astfel incat ansamblul efortului bugetar sa fie mai convenabil (cheltuieli bugetare mai mici fara a renunta neaparat la proiecte deja initiate, in curs de desfasurare).
In fiecare iteratie si pentru fiecare proiect este necesara parcurgerea unor
etape stricte de analiza, si anume: studiu, decizie, executie si control, fapt ce da o consistenta mai solida argumentatiei privind angajarea cheltuielilor publice.
Dezavantajele metodei sunt legate de caracterul relativ complex al
procesului de analiza si de exceptiile pe care le presupune fata de principiile
bugetare ale anualitatii si neafectarii.
4 Procesul bugetar
Procesul bugetar reprezinta multimea structurata a actiunilor si
masurilor initiate si derulate de institutiile statale competente in scopul
realizarii politicii financiare promovate de autoritatea guvernamentala in
domeniul bugetar
Baza legala a acestui ansamblu de atributii, competente, responsabilitati,
obligatii si drepturi institutionale o constituie Constitutia si legile specifice. Toate aceste reglementari au ca obiect final veniturile si cheltuielile statului.
Procesul bugetar are cateva caracteristici majore:
este decizional, deoarece are ca scop formularea, realizarea si
controlul formarii resurselor bugetare si al alocarii lor (inclusiv
decizia privind recunoasterea nevoilor si a cuantumului lor, a
prioritatii, oportunitatii si stringentei acestora);
este democratic, fiind rezultat al exercitarii atributelor statului de drept
si al exercitiului puterii de stat pe seama optiunilor liber exprimate
prin vot de catre cetateni;
este preponderent politic, deoarece continutul sau se refera la politica
financiara a carei formulare reprezinta decizia politica a fortelor
majoritare in parlament;
este tehnic in ce priveste formularea, executia si controlul, deoarece,
dincolo de optiunile politice, trebuie respectate cerintele functionarii
mecanismului economic si principiul rationalitatii;
este ciclic, deoarece se reia anual;
are larg impact public, deoarece sfera sa de cuprindere si efectele
generate se regasesc in macro si microeconomie, precum si in toate
domeniile vietii social-economice.
Procesul bugetar cuprinde patru etape: elaborarea, aprobarea, executia si
controlul. Legea prevede continutul acestor etape, graficul temporal al derularii lor, institutiile abilitate, competente si raspunzatoare.
In procesul bugetar sunt angrenate mai multe institutii: Parlamentul,
Guvernul, Ministerul Finantelor, toate celelalte ministere, toate institutiile bugetare, Trezoreria Statului, organele autortatii locale, Curtea de Conturi.
4.1 Elaborarea proiectului de buget
In aceasta etapa sunt angajate toate institutiile publice de orice nivel in
vederea propunerii de resurse financiare si de obiective pentru care sa se prevada cheltuieli din buget. Institutia specializata este Ministerul Finantelor. Pe baza unei activitati prospective a acestuia si in colaborare cu alte organisme de specialitate (statistica, prognoza, cercetare economica etc.) sunt formulate, in principiu, nivelul si structura veniturilor.
Pe de alta parte, toate institutiile finantate din buget isi formuleaza
propunerile privind necesarul de cheltuieli pentru anul al carui buget este in curs de elaborare. Aceste propuneri sunt cumulate la nivelul institutiilor centrale (ministere, agentii guvernamentale) si prezentate apoi, pana la 1 iunie, Ministerului Finantelor. Acesta, dupa consultarea primului ministru asupra cadrului bugetar general, formuleaza nivelurile de cheltuieli propuse pentru fiecare institutie centrala in parte si le comunica acestora pana la 1 iulie. Acestea defalca cheltuielile pe structurile care le sunt subordonate, definitiveaza proiectul lor de buget si il prezinta Ministerului Finantelor pana la 1 august, care, la randul sau, trebuie sa inainteze Guvernului, pana la 25 septembrie, proiectul de buget si proiectul legii bugetare. Tot acest circuit este caracterizat prin repetate consultari si concilieri intre unitatile bugetare de orice nivel si directiile de specialitate din ministerele in structura carora se afla, intre aceste ministere si Ministerul Finantelor, intre ministrul finantelor si conducatorii institutiilor centrale. Obiectul acestora il constituie de regula cresterea alocatiilor bugetare, in limita prevederilor legale si a
normelor metodologice ale Ministerului Finantelor. Divergentele nesolutionate la cele trei niveluri mentionate sunt rezolvate in Guvern cu prilejul discutarii si adoptarii de catre acesta a proiectului de buget in vederea supunerii spre aprobare in Parlament. Proiectul de buget adus in dezbaterea Parlamentului include mai multe documente:
1. expunerea de motive;
2. proiectul propriu-zis de buget (pe categorii mari de venituri si
cheltuieli);
3. propuneri de eventuale amendari legislative privind veniturile si
cheltuielile bugetare;
4. anexele la proiectul de buget, cu detalierea veniturilor si cheltuielilor
si, eventual, cu propunerile de venituri si cheltuieli ale fondurilor
speciale (extrabugetare);
informatii de fundamentare.
Documentele 2, 3 si 4 (din insiruirea precedenta) sunt cuprinse in
proiectul de lege
privind bugetul de stat. Depunerea
4.2 Aprobarea bugetului
Aprobarea bugetului se face de catre Parlament, astfel incat bugetul sa
aiba caracter de lege. Acest lucru este important pentru instituirea obligativitatii contribuabililor de a varsa veniturile pe care guvernul conteaza in realizarea politicii sale, dar si pentru stabilirea dimensiunii efortului (cheltuielilor) care se fac pentru un anumit domeniu, proiect, obiectiv.
Aprobarea bugetului este de fapt actul final dintr-o procedura destul de
complexa, menita sa asigure analiza atenta a deciziei bugetare si alegerea celei mai adecvate optiuni privind constituirea si utilizarea resurselor bugetare. In cadrul acestei proceduri se intalnesc, in principal, urmatoarele etape:
prezentarea in plenul Parlamentului, de catre primul ministru sau de
catre ministrul finantelor, a proiectului de buget insusit de Guvern;
examinarea acestui proiect in comisiile permanente ale Parlamentului
(educatie, sanatate, cultura, aparare etc.), comisii care pot formula
amendamente; fiecare comisie trebuie sa se pronunte in legatura cu
acordul privind respectivul proiect;
examinarea proiectului de buget in comisia de buget, finante, banci
(comisia de specialitate a Parlamentului), care, in plus fata de alte
comisii, este chemata sa se pronunte asupra amendamentelor
formulate de acestea; recomandarea acestei comisii privind proiectul
de buget si mentionatele amendamente sunt inaintate plenului
Parlamentului pentru dezbatere si aprobare;
dezbaterea in plenul Parlamentului a proiectului de buget;
aprobarea prin vot a fiecarui articol din legea bugetului, inclusiv a
amendamentelor aferente provenite de la comisii, precum si a legii
bugetului in ansamblu;
promulgarea legii bugetului de catre Presedintele tarii;
publicarea in "Monitorul Oficial" a legii privind bugetul.
4.3 Executia bugetului
Bugetul devine operational numai dupa publicarea sa in "Monitorul
oficial". Executia bugetului incepe din prima zi a anului bugetar (vezi subcapitolul 2.4), care in Romania este 1 ianuarie. In masura in care legea bugetului nu este aprobata cu cel putin 3 zile inainte de inceputul anului bugetar, atunci, potrivit Legii finantelor publice, Guvernul poate incasa venituri si le poate cheltui, pana la aprobarea noului buget, in conformitate cu prevederile legii bugetului pe anul anterior.
Executia bugetului inseamna incasarea veniturilor si efectuarea
cheltuielilor potrivit legii bugetului, ca limita minima in ceea ce priveste veniturile si ca limita maxima in ceea ce priveste cheltuielile. La executia bugetului participa Ministerul Finantelor, Trezoreria Statului (ca institutie specializata a Ministerului Finantelor si subordonata acestuia; in unele state nu exista aceasta institutie), toate institutiile bugetare (in calitate de ordonatori de credite bugetare), unitatile administrativ-teritoriale, banci angajate in operatiunile bugetare, organisme internationale angajate in transferuri monetare cu bugetul.
Ministerul Finantelor, respectiv Trezoreria Statului au ca obiectiv sa
cunoasca si sa urmareasca permanent starea incasarii si cheltuirii resurselor
bugetare, ca si echilibrul bugetar, sa efectueze incasarile si platile bugetare. Daca nu exista institutia trezoreriei, atunci incasarile si platile se fac printr-o banca comerciala sau printr-un grup de banci in baza unui contract de service incheiat de aceasta/acestea cu Ministerul Finantelor.
Executia veniturilor se face prin operatiuni specifice, adesea diferite
dupa tipul de venit: impozit direct, impozit pe consum, taxa vamala, venit nefiscal, imprumuturi s.a.
Pentru impozitele directe, executia se realizeaza prin:
a) operatiuni efectuate de aparatul fiscal al Ministerului Finantelor:
asezarea impozitului, adica identificarea si dimensionarea materiei
impozabile a fiecarui contribuabil;
lichidarea, adica determinarea marimii impozitului ce trebuie platit de
un contribuabil si inscrierea acesteia ca debit dintr-un rol fiscal deschis
pentru fiecare dintre acestia;
emiterea titlului de percepere, adica documentul care autorizeaza
incasarea; acesta poate fi:
dispozitie de incasare, emisa atunci cand contribuabilul plateste
impozitul din proprie initiativa;
ordin de incasare, emis pentru a-l anunta pe contribuabil de
obligatia de plata sau pentru executarea silita a acestuia;
b) operatiuni efectuate de Trezorerie sau de bancile incasatoare:
perceperea impozitului, adica incasarea efectiva a acestuia; operatiunea
presupune si urmarirea onorarii integrale si la timp a obligatiilor fiscale
de catre fiecare contribuabil in parte.
Executia cheltuielilor presupune si ea unele particularitati, in special
pentru transferuri in beneficiul bugetelor locale si pentru rambursari de
imprumuturi.
Pentru cheltuielile bugetare ordinare (curente si de capital), executia se
realizeaza prin:
a) operatiuni in sarcina ordonatorilor de credite, adica a conducatorilor
de institutii publice sau a celor mandatati de ei si care, in practica
bugetara a tarii noastre, sunt:
de gradul I, ministrii si conducatorii agentiilor guvernamentale
subordonate direct Guvernului;
de gradul II, conducatorii institutiilor publice din structura teritoriala a
ministerelor si agentiilor guvernamentale subordonate nemijlocit
Guvernului (directii, inspectorate judetene);
de gradul III, conducatorii institutiilor publice operationale (spitale,
scoli, unitati militare, muzee, teatre etc.).
In cadrul acestor operatiuni se includ:
angajarea, adica decizia pe baza careia se autorizeaza efectuarea unei
plati de catre institutia bugetara in beneficiul unui tert; la baza deciziei
sta intotdeauna un document legal de angajare: contract, ordin al
ministrului, hotarare judecatoreasca, prevederile unor legi;
lichidarea, adica receptia bunurilor/serviciilor contractate si
determinarea sumei datorate furnizorilor;
ordonantarea, adica emiterea documentului prin care se va face
plata: dipozitie de plata sau ordin de plata;
b) operatiuni in sarcina serviciului financiar al institutiei ordonatoare
de credit:
plata, adica achitarea sumei datorate;
evidenta platilor.
Incheierea anului bugetar este marcata prin operatiuni si documente care
sa ateste incheierea executiei bugetare si este diferentiata dupa sistemul de
executie: de exercitiu sau de gestiune (vezi subcapitolul 2.4).
La nivelul unitatilor bugetare se intocmesc dari de seama contabile si
conturi privind executia de casa a bugetului aferent si, de asemenea, se inched conturile de alocatii bugetare, astfel incat veniturile neutilizate sa fie returnate bugetului de stat.
La nivelul Ministerului Finantelor, ca administrator general al executiei
bugetare, se intocmeste contul de executie bugetara pe baza caruia se determina modul in care au fost realizate veniturile, cheltuielile si soldul bugetului, asa cum au fost ele aprobate prin legea bugetului sau prin legea/legile de rectificare a acestuia. O lege de rectificare a bugetului poate fi aprobata de Parlament, dar nu mai tarziu de 30 noiembrie, in cazul in care, din diferite motive (in primul rand din cauza inflatiei), alocarile prevazute prin legea initiala a bugetului au devenit insuficiente.
Contul de executie bugetara intocmit de Ministerul Finantelor este numit
si cu apelativul general (cont general de executie bugetara) intrucat cumuleaza prin agregare conturile de executie ale tuturor ordonatorilor de credite. Acest cont general este prezentat de Ministerul Finantelor pentru a fi discutat de Guvern, iar acesta il prezinta Parlamentului spre discutie si aprobare, dupa care executia bugetului se considera inchisa.
Dezbaterea in Parlament si Guvern a contului general de executie
bugetara se face pe baza unui raport elaborat de Ministerul Finantelor, precum si a unui proiect de lege privind executia bugetului. In Parlament aceste documente sunt in prealabil discutate in comisia de specialitate, care prezinta plenului Parlamentului o recomandare asupra lor. Pe langa aceste documente, Parlamentul ia cunostinta, audiaza si dezbate, de asemenea, un raport al Curtii de Conturi privind executia bugetului. Toate aceste operatiuni necesita o perioada de timp, la care se adauga si cea de elaborare a proiectului, astfel incat durata procesului bugetar este mult mai mare decat a exercitiului propriu-zis. Pentru conditiile legislative din Romania, acest proces dureaza intre 30 si 42 de luni: elaborarea incepe in luna mai a anului t-1, executia se produce pe parcursul anului t, contul de executie este intocmit pana in iunie anul t+1, controlul Curtii de Conturi se exercita
de regula din iulie anul t+1 pana in ianuarie-iunie anul t+2, pregatirea dezbaterii parlamentare a contului de executie bugetara mai dureaza inca 1-2 luni, astfel incat procesul bugetar vizand anul t se incheie in martie-septembrie anul t+2.
4.4 Controlul executiei bugetului
Controlul executiei bugetului este efectuat de Curtea de Conturi,
organism subordonat (in tara noastra) direct Parlamentului. Curtea de Conturi este institutia suprema de control al finantelor publice si care exercita un control de tip ulterior. In unele tari aceasta institutie poate avea si atributii de control preventiv.
Controlul Curtii de Conturi vizeaza:
legalitatea si realitatea datelor cuprinse in darile de seama contabile si
in conturile de executie de casa a bugetului la oricare ordonator de
credite, precum si in raportul si contul general de executie intocmite
de Ministerul Finantelor;
eficienta, eficacitatea si economicitatea executiei bugetare, respectiv
calitatea gestionarii banilor publici la toate nivelurile;
depistarea utilizarii nelegale a banilor publici, evaluarea eventualelor
pagube si recuperarea lor prin organe jurisdictionale proprii sau prin
instante din sfera puterii judecatoresti;
propunerea catre Parlament a unor eventuale modificari/ajustari/
imbunatatiri a legislatiei privind bugetul, executia si controlul
executiei acestuia.
Controlul executiei bugetului este efectuat si pe filiera Guvernului, de la
nivelul acestuia,
de la nivelul Ministerului Finantelor si de la nivelul
diferitilor ordonatori de credit. Acesta este un control intern (spre
deosebire de cel al Curtii de Conturi, care este extern) si se
exercita si preventiv si ulterior. Fiecare din nivelele
mentionate are organ propriu de control financiar intern.
Competentele de control sunt qvasigenerale pentru controlul financiar al
Guvernului (adica se exercita la orice nivel al administratiei
de stat, de
Acest control (al Curtii de Conturi, al Guvernului, al Ministerului Finantelor
si al celorlalte organisme mentionate) este un control tehnic, adica de natura
financiara. In afara acestuia, Parlamentul executa un control politic asupra oricarei etape a procesului bugetar prin faptul ca dezbate si aproba bugetul si legea bugetului, contul de executie bugetara, documentele pendinte si legea executiei bugetului.
5 Structura bugetului de stat al Romaniei
Bugetul de stat al Romaniei este aprobat anual printr-o lege speciala
numita "Legea bugetului de stat pe anul .". Legea cuprinde mai multe articole, grupate pe capitole, si anexe.
Capitolele legii se refera la:
�� dispozitii generale, in care sunt mentionate cuantumul cheltuielilor, al
veniturilor si al soldului bugetar (deficit/excedent);
structura si regimul veniturilor bugetare, in care se fac precizari
referitoare la colectarea veniturilor bugetare sau la unele modificari/
ajustari pe care le introduce legea bugetului; de asemenea, este
prezentata o sinteza a veniturilor pe principalele componente
(tabelul 1);
regimul si destinatia cheltuielilor, in care se fac precizari privind
modul de efectuare a cheltuielilor bugetare, precum si unele atributii/
responsabilitati ale ordonatorilor de credite, in general si pe domenii
de activitate; de asemenea, este prezentata structura economica a
cheltuielilor bugetare (tabelul 1);
deficitul/execedentul bugetar, datoria publica si imprumuturile
guvernamentale;
dispozitii referitoare la agentii economici;
dispozitii referitoare la bugetele locale;
bugetele fondurilor speciale;
responsabilitati in aplicarea legii;
dispozitii finale.
Anexele legii bugetului de stat includ sinteza bugetului, detalierea pe
articole a cheltuielilor, lista impozitelor, taxelor si altor venituri ale anului bugetar, sumele defalcate in beneficiul bugetelor locale sau ca subventii pentru populatie provenite din impozite si taxe colectate la bugetul de stat, alte prevederi vizand cheltuielile bugetare, bugetul asigurarilor sociale de sanatate, bugetele fondurilor speciale.
Tabelul 1 (mld. lei)
In sinteza bugetului, veniturile, exprimate in mii lei, sunt prezentate pe
cele trei componente principale mentionate in tabelul 1, fiecare cuprinzand capitole si subcapitole.
Cheltuielile, exprimate tot in mii lei, sunt prezentate pe total si pe parti,
cu mentionarea capitolului, subcapitolului, titlului/articolului si aliniatului in care se incadreaza respectivele cheltuieli.
Partile reprezinta sectorul public sau tipul de actiune pentru care se face
cheltuiala, astfel:
partea I "Servicii publice generale", autoritati publice;
partea II "Aparare, ordine publica, siguranta nationala", pe total si
defalcat pe cele trei domenii;
partea III "Cheltuieli social-culturale", pe total si pe domenii:
invatamant; sanatate; cultura, religie si actiunii privind activitatea
sportiva si de tineret; asistenta sociala, alocatii, pensii, ajutoare si
indemnizatii;
partea IV "Servicii, dezvoltare publica, locuinte, mediu si ape", pe
total si pe doua componente (servicii si dezvoltare publica; locuinte,
mediu si ape);
partea V "Actiuni economice", pe total si defalcat pe industrie, agricultura
si silvicultura, transporturi si comunicatii, alte actiuni economice;
partea VI "Alte actiuni", pe total si defalcat pe cercetare stiintifica si
alte actiuni;
partea VII "Actiuni pe baza de hotarari ale Guvernului";
VENITURI - TOTAL CHELTUIELI - TOTAL
din care:
I. Venituri curente din care:
1. Venituri fiscale din care:
a) impozite directe din care:
- impozit pe profit
- impozit pe salarii
b) impozite indirecte din care:
- taxa pe valoare adaugata
- taxe vamale
- accize si impozit pe circulatie
2. Venituri nefiscale
II. Venituri din capital
III.Incasari din rambursarea imprumuturilor din care:
I. Cheltuieli curente din care:
1. cheltuieli de personal
2. cheltuieli materiale si de servicii
3. subventii
4. prime acordate producatorilor agricoli
transferuri
6. dobanzi aferente datoriei publice si alte
cheltuieli
7. sume prevazute in pozitii globale ca reserve din care:
- fond la dispozitia Guvernului din
varsaminte din privatizare
II. Cheltuieli de capital
III. Imprumuturi acordate
IV.Rambursari de credite, plati de dobanzi si
comisioane la credite din care:
1. rambursari de credite externe
2. plati de dobanzi si comisioane la plati externe
3. rambursari de credite interne
4. plati de dobanzi si comisioane la credite
interne
partea VIII "Imprumuturi acordate";
partea IX "Transferari";
partea X "Plati de dobanzi si alte cheltuieli privind datoria publica".
Pentru fiecare indicator bugetar de cheltuiala, inscris in buget, se mentioneaza cuantumul prevazut din resursele interne, cuantumul finantarii dintr-un eventual credit si totalul (suma celor doua).
Lista privind veniturile mentioneaza, pentru fiecare venit in parte,
legea/legile pe baza carora acesta este introdus (perceput si colectat).
Defalcarea cotei parti din impozitul pe salarii pentru autoritatile locale se
face pe judete, mentionandu-se pentru fiecare judet in parte totalul sumei,
cuantumul pentru bugetul propriu al judetului si cuantumul pentru subdiviziunile teritoriale (comuna, oras, municipiu). Legea bugetului prevede, de asemenea, criteriile dupa care se face defalcarea.
Pentru bugetele locale, legea bugetului mentioneaza distinct categoriile
de venituri proprii si cheltuieli ale bugetelor judetelor, precum si, separat, ale
bugetelor comunelor, oraselor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucuresti si Consiliului General al municipiului Bucuresti.
Pentru bugetele locale sunt afectate practic toate cheltuielile de invatamant
preuniversitar ocazionate de unitatile de invatamant in subordinea Ministerului Educatiei Nationale, cu exceptia celor privind invatamantul special, transportul elevilor platit in regim forfetar si alte cateva. Tot in sarcina acestor bugete revin si cheltuielile din domeniul asistentei sociale privind caminele, caminele-spital si caminele-atelier pentru toate categoriile de defavorizati, ajutorul social si indemnizatiile de nastere. Sunt prevazute, de asemenea, unele cheltuieli in domeniul sanatatii (drepturile donatorilor de sange si cheltuielile nesanitare ale creselor) si al agriculturii (prevenirea si combaterea daunatorilor si bolilor).
Printre fondurile speciale mentionate in buget s-au inclus in timp:
fondul special pentru sanatate, pe total si pe cele doua ministere
administratoare: Ministerul Sanatatii si Ministerul Transporturilor;
fondul de asigurari sociale de sanatate, in administrarea Ministerului
Sanatatii;
fondul de risc si accident, in administrarea Secretariatului de Stat pentru
persoane cu handicap;
fondul special pentru dezvoltarea si modernizarea punctelor de control
pentru trecerea frontierei, precum si a celorlalte unitati vamale, in
administrarea Ministerului Finantelor;
fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic, in administrarea
Ministerului Industriei si Comertului;
fondul special al drumurilor publice, in administrarea Ministerului
Transporturilor;
fondul special pentru protejarea asiguratilor, in administrarea Ministerului
Finantelor;
fondul special pentru promovarea si dezvoltarea turismului, in
administrarea Autoritatii Nationale pentru Turism;
fondul special al aviatiei civile, in administrarea Ministerului
Transporturilor.
