|
|
|
CONDITIILE DE VALABILITATE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE
Pentru ca un act administrativ sa fie valabil si sa produca efecte juridice, el trebuie sa indeplineasca anumite conditii si anume:
actul administrativ sa fie emis de organul competent si in limitele competentei sale;
actul administrativ sa fie emis in forma si cu procedura prevazuta de lege;
actul administrativ sa fie conform din punct de vedere al continutului cu Constitutia si dispozitiile legale in vigoare;
actul administrativ sa fie emis conform interesului public urmarit de lege.
Emiterea actului administrativ de organul competent si in limitele competentei sale
Competenta autoritatilor administratiei publice se caracterizeaza prin anumite trasaturi caracteristice si anume:
l. Competenta are caracter legal, adica fiecare organ al administratiei publice este inzestrat cu anumita competenta determinata de lege. Aceasta inseamna ca, in principiu, o autoritate a administratiei publice nu poate sa-si transmita competenta sa stabilita de lege unui alt organ al administratiei publice.
In practica administrativa, este posibil, ca uneori, titularii functiilor, din diferite motive, sa fie impiedicati sa-si exercite atributiile, ori, sa fie supraaglomerati cu diferite sarcini, ceea ce ar avea drept consecinta ingreunarea sau chiar impiedicarea activitatii de organizare a executarii legii.
Pentru a se evita asemenea situatii, prin lege s-au creat anumite modalitati pentru a se asigura continuitatea activitatii de organizare a executarii legii si anume:
a) Delegarea de atributii se refera la incredintarea de catre unii demnitari, alesi locali sau functionari publici de decizie a anumitor atributii altor persoane (de obicei, inferioare fata de delegant). Spre exemplu, primarul poate delega exercitarea unora din atributiile ce-i revin potrivit art. 68 alin. l din Legea nr. 215/2001, prin dispozitie, emisa in cel mult 30 de zile de la validare, viceprimarului sau, dupa caz, viceprimarilor.
b) inlocuirea unor functionari publici are loc in cazul cand unii dintre ei nu pot sa-si exercite atributiile, din diferite motive: Uneori, insasi legea prevede cine este inlocuitorul de drept, in alte situatii, desemnarea inlocuitorului ramane la latitudinea functionarului de decizie.
2. Competenta are un caracter obligatoriu, adica - asa cum s-a mai aratat - atributiile stabilite prin lege organelor administratiei publice trebuie indeplinite conform prescriptiilor legii, exercitarea lor nu are caracter facultativ.
Daca organul administratiei publice care emite un act administrativ este lipsit de competenta, actul este ilegal iar, ilegalitatea datorata incompetentei, nu poate fi acoperita prin confirmare, fiind nul sau chiar inexistent. Organul competent poate sa adopte un act cu un anumit continut similar, act care va produce efecte juridice din momentul emiterii sale.
3. Competenta, de regula, are un caracter permanent, in sensul ca ea se exercita in mod continuu, si anume, autoritatea administratiei publice competenta poate sa emita un act administrativ ori de cate ori se ivesc conditiile prevazute de lege.
Forma si procedura elaborarii actului administrativ
I. In cele mai multe cazuri, actele administrative imbraca forma scrisa, care este apreciata ca o garantie de respectare a legalitatii.
La actele administrative normative, forma scrisa este indispensabila deoarece Constitutia si legea prevad obligatia publicarii lor.
Actele administrative individuale se fac, si ele, adesea, in forma scrisa. Cu toate acestea, unele acte administrative pot imbraca si forma verbala. Astfel, art. 38 alin. l din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 prevede ca sanctiunea avertismentului se aplica oral atunci cand contravenientul este prezent la constatarea contraventiei si sanctiunea este aplicata de agentul constatator.
Avantajul formei scrise si in cazul actelor administrative individuale este incontestabil: exclude posibilitatea contestarii existentei actelor; constituie un mijloc de dovada in caz de litigii; asigura conditii mai bune pentru exercitarea controlului asupra legalitatii lor.
Actele administrative nu trebuie confundate cu inscrisurile constatatoare ale manifestarilor de vointa producatoare de efecte juridice.
Astfel, incheierile de autentificare nu pot fi considerate sacte administrative deoarece declaratia notarului nu adauga efecte juridice noi raportului juridic nascut prin vointa liber declarata a partilor, ci se margineste sa constate identitatea partilor, consimtamantul acestora si precizarea datei cand are loc operatiunea de constatare.
Totodata, actele de stare civila, ca si alte acte doveditoare, emanand de la autoritatile administratiei publice, nu pot fi considerate acte administrative dat fiind ca ele nu cuprind o manifestare de vointa producatoare de efecte juridice ci doar constata existenta unui fapt material juridic ori atesta o anumita calitate (de pilda, calitatea de salariat) sau o anumita situatie.
In sprijinul acestor consideratii teoretice pot fi invocate si argumente de ordin legislativ si anume dispozitiile Ordonantei Guvernului nr. 33/2002. Potrivit art. 2, prin certificat in sensul acestei ordonante se intelege documentul prin care se confirma exactitatea sau realitatea unui fapt ori se atesta o anumita calitate, in vederea valorificarii anumitor drepturi de catre persoana care solicita eliberarea acestuia.
In alin. 2 al aceluiasi articol se precizeaza ca prin adeverinta in sensul acestei ordonante se intelege documentul prin care se atesta un drept sau un fapt.
Certificatele si adeverintele se elibereaza numai la cererea scrisa a persoanelor indreptatite ori a mandatarului acestora si numai in situatia in care confirmarea, respectiv atestarea dreptului sau faptului le privesc in mod direct.
Ori de cate ori legea prevede necesitatea formei scrise, aceasta va trebui socotita o conditie de valabilitate a actului administrativ individual, independent de existenta unei dispozitii care sa sanctioneze cu nulitatea lipsa formei scrise.
Uneori, legea stipuleaza, in mod expres, ca numai lipsa anumitor mentiuni din cadrul unui act administrativ are ca efect nulitatea acestuia.
Spre exemplu, procesul-verbal de constatare a contraventiei se face in forma scrisa si el trebuie sa cuprinda mentiunile prevazute in art. 16 alin. l din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, Numai lipsa mentiunilor indicate expres in art. 17 atrage nulitatea procesului verbal si anume: numele, prenumele si calitatea agentului constatator, numele si prenumele contravenientului, iar in cazul persoanei juridice lipsa denumirii si a sediului acesteia, a faptei savarsite si a datei comiterii acesteia sau a semnaturii agentului constatator.
Pe de alta parte, actele organelor colegiale ale administratiei publice, vor trebui intotdeauna sa imbrace forma scrisa, chiar si atunci cand aceste acte au caracter individual, dat fiind ca numai asa se poate distinge hotararea adoptata de opiniile diverse exprimate in sedinta.
Mai trebuie sa adaugam ca in proiectul Codului de procedura administrativa, forma scrisa este inscrisa ca o regula a elaborarii actului administrativ.
Forma scrisa reprezinta numai punctul de plecare al procedurii de elaborare a actelor administrative, cel mai adesea, aceasta procedura implica si indeplinirea altor forme procedurale.
II. Formele procedurale care intervin cu ocazia elaborarii actelor administrative pot fi clasificate in trei categorii, si anume, anterioare, concomitente si posterioare emiterii actelor administrative.
1. Formele procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt activitati care nu produc ele insele efecte juridice, dar care premerg elaborarea hotararii producatoare de efecte juridice. Asemenea activitati sunt: avizele, acordul, propunerile, rapoartele, sesizarile si altele. Dintre acestea, ne vom opri asupra primelor doua categorii, deoarece practica administrativa se confrunta cu ele mai des.
a) Avizele sunt opinii pe care un organ al administratiei publice le solicita altui organ al administratiei publice intr-o problema sau in mai multe probleme pentru a se informa si a decide in cunostinta de cauza.
In literatura de specialitate romana si straina, avizele se clasifica in trei categorii: avize facultative, avize consultative si avize conforme.
Avizele facultative se caracterizeaza prin faptul ca organul competent sa emita un act administrativ este liber sa le solicite sau nu altui organ, iar daca le-a cerut, are posibilitatea sa aprecieze daca este sau nu cazul sa se conformeze acestor opinii.
Avizele consultative se caracterizeaza prin faptul ca organul administratiei publice competent sa emita un act administrativ este obligat sa le solicite altui organ, dar are libertatea de apreciere daca se conformeaza sau nu acestora. De pilda, avizul Consiliului Legislativ are caracter consultativ si este un aviz de specialitate.
Avizele conforme se caracterizeaza prin faptul ca organul administratiei publice competent sa emita un act administrativ este obligat nu numai soi Ie ceara altui organ al administratiei publice, dar si sa li se conformeze. In situatia acestor avize, actul administrativ care se emite nu poate avea un continut contrar opiniilor cuprinse in avizul conform. Totusi, daca organul administratiei publice ce a solicitat avizul nu este de acord cu continutul acestuia, are posibilitatea de a nu mai emite actul respectiv. Un exemplu de aviz conform este cel dat de ministrul delegat pentru coordonarea autoritatilor de control pentru aprobarea Regulamentelor de organizare si functionare a autoritatilor de control aflate in subordinea sau coordonarea sa. Caracterul conform al acestui aviz este precizat chiar de actul normativ care il prevede. De asemenea, avize conforme sunt avizul de gospodarire a apelor si avizul de amplasament, necesare executarii lucrarilor care se construiesc pe ape sau care au legatura cu apele, lucrari mentionate in art. 48 al Legii Apelor nr. 107/1996. Caracterul conform al acestor avize este stabilit in art. 51 alin. l din aceeasi lege.
Denumirea de "aviz" in cazul celui de gospodarire a apelor este impropriu folosit, pentru ca, in realitate, acest aviz produce efecte juridice, pe baza lui investitorul poate fi obligat sa execute anumite lucrari necesare, necuprinse in documentatia tehnica.
Se pare ca insusi legiuitorul l-a considerat, de lege lata, un act administrativ, din moment ce a stipulat ca avizele si autorizatiile de gospodarire a apelor, precum si refuzul de emitere a acestora pot fi contestate potrivit Legii nr. 29/1990.
Si in cazul avizului de amplasament, dupa cum se subliniaza intr-o parere, desi este calificat "aviz conform", i se aplica regimul juridic al actului administrativ.
Nerespectarea unor termeni consacrati in doctrina romana si straina, cum este si cel de aviz, poate produce confuzii si consecinte nedorite nu numai de ordin teoretic, ci mai ales practic.
Avizele pot proveni de la o structura interna a organului emitent al actului administrativ (avize interne) sau de la un alt organ decat cel care urmeaza sa emita actul juridic (avize externe).
Caracterul tot mai specializat al conducerii administrative a impus infiintarea si dezvoltarea organelor cu atributii consultative, care au ca principala activitate emiterea avizului de specialitate. Compartimente cu caracter consultativ pot fi organizate chiar in structura autoritatii administratiei publice emitente al actului administrativ (spre exemplu, oficiul juridic) sau pe langa organul de conducere al autoritatii administratiei publice.
Uneori, chiar autoritati ale administratiei publice de decizie pot sa indeplineasca atributii cu caracter consultativ in anumite probleme de competenta altui organ al administratiei publice (spre exemplu, prefectul avizeaza numirea sau eliberarea din functie a conducatorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si celorlalte autoritati ale administratiei centrale organizate in judete si municipiul Bucuresti).
Raspunderea membrilor organelor consultative pentru activitatea lor concretizata, in principal, in avize, nu inseamna un amestec si nici diminuarea atributiilor autoritatilor administrative de decizie.
b) Acordul. Notiunea de acord a fost intrebuintata in special legata de acordul prealabil, adica de consimtamantul dat de un organ determinat de lege altui organ administrativ pentru emiterea unui act administrativ.
Acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior emiterii unui act administrativ. Asadar, acordul presupune existenta unui act administrativ al altui organ decat celui care da acordul, fie ca el urmeaza sa fie emis, fie ca el este deja emis.
Daca legea cere pur si simplu "acordul" unui organ al administratiei public autoritatea competenta sa emita actul are libertatea de a cere consimtamantul celuilalt organ fie inainte, fie concomitent, fie posterior emiterii actului.
Emiterea acordului nu obliga autoritatea administratiei publice sa elaboreze actul administrativ conditionat de acord, dar lipsa acordului determina nevalabilitatea actului administrativ.
Acordul prealabil nu acopera viciile actului administrativ la care se refera, iar, daca se cere anularea acestuia, in litigiu, calitatea de parat o va avea autoritatea emitenta a actului si nu aceea care si-a dat acordul.
In ce priveste acordul prealabil cu toate ca are unele elemente comune cu avizul conform, in sensul ca ambele sunt date pe baza initiativei organului emitent al actului administrativ, ele se deosebesc unul de celalalt.
Astfel, s-a aratat ca avizul conform nu produce el insusi efecte juridice desi constituie un element component al procedurii de elaborare a unui act administrativ, fara de care acesta nu este valabil, in timp ce in cazul acordului, efectul juridic este rezultatul manifestarii de vointa a mai multor organe si nu a manifestarii de vointa a unui singur organ al administratiei publice, cum se intampla cand acesta este obligat sa ceara avizul conform al altui organ.
Drept urmare, in aceeasi opinie, se apreciaza ca acordul, aprobarea, confirmarea si ratificarea conduc la acte administrative complexe care se caracterizeaza prin faptul ca, iau nastere prin doua sau mai multe manifestari de vointa, care provin de la organe diferite, dar, deoarece converg spre producerea aceluiasi efect juridic, formeaza o singura unitate juridica.
Tocmai prin aceasta trasatura actele administrative complexe se deosebesc de celelalte acte administrative a caror valabilitate este conditionata de indeplinirea unor operatii materiale-tehnice, prealabile, concomitente sau posterioare emiterii actului.
Celelalte forme procedurale prealabile (propuneri, rapoarte anchete certificate etc.) sunt operatiuni tehnico-administrative care nu produc prin ele insele efecte juridice. Spre exemplu, potrivit art. 5 din Legea nr 50/1991 republicata si modificata, notificatul de urbanism, emis de autoritatile prevazute in art. 4 reprezinta doar forma procedurala, un act de informare, prealabil emiterii actului administrativ propriu-zis, care este autorizatia de constructie
2. Formele procedurale concomitente emiterii actului administrativ Aceste forme se refera, pe de o parte, la cvorum, majoritatea ceruta pentru adoptarea actului si semnarea (uneori, contrasemnarea] actului, iar, pe de alta parte, motivarea acestuia.
A. Prin cvorum se intelege numarul de membri, raportat la totalul membrilor unui organ colegial, care trebuie sa fie prezenti pentru ca deliberarile acestuia sa fie valabile. Cvorumul este obligatoriu sa fie respectat deoarece dispozitiile ce-1 reglementeaza sunt cuprinse in legi ordinare sau alte acte normative carora organul vizat trebuie sa li se conformeze.
B. Majoritatea ceruta pentru adoptarea actului se refera la numarul de voturi necesare pentru ca hotararea sa fie valabila si obligatorie;
Majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea unui act administrativ poate fi absoluta, simpla si calificata.
Prin majoritate absoluta se intelege adoptarea unui act administrativ cu votul majoritatii membrilor ce compun organul colegial; prin majoritate simpla se intelege adoptarea unui act administrativ cu votul majoritatii membrilor organului colegial prezenti la sedinta; prin majoritate calificata se intelege adoptarea unui act administrativ cu votul a doua treimi (sau, eventual, a trei patrimi) din numarul membrilor ce compun organul colegial.
Cvorumul nu se confunda cu majoritatea necesara pentru adoptarea unui act juridic, primul se refera la numarul de membri necesar pentru ca o autoritate administrativa sa lucreze valabil, in timp ce cea de a doua priveste numarul de membri necesar pentru ca un act administrativ sa fie adoptat in mod valabil.
C. Semnarea (si contrasemnarea pentru anumite acte normative) este reglementata in dispozitiile legii noastre fundamentale si in alte legi. Spre pilda, potrivit art. 108 alin. 4 din Constitutie, hotararile si ordonantele adoptate de Guvern se semneaza de primul-ministru, si se contrasemneaza de ministrii care au obligatia punerii lor in executare; ordinele prefectului care stabilesc masuri cu caracter tehnic si de specialitate se contrasemneaza de conducatorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor care au fost consultati inainte de emiterea acestor acte administrative (art. 137 alin. 2 din Legea nr. 215/2001); hotararile consiliului local se semneaza de consilierul care conduce sedinta, ales in conditiile prevazute de art. 37 si se contrasemneaza pentru legalitate de catre secretar (art. 48 din Legea nr. 215/2001).
In cazul actelor administrative emise de autoritati administrative unipersonale (spre exemplu, de primar), pentru care legea cere forma scrisa, nesemnarea reprezinta o incalcare a unei conditii esentiale de valabilitate.
D. Motivarea. In dreptul nostru administrativ, in principiu, nu exista obligatia generala de motivare a actelor administrative.
In ce priveste actele administrative individuale, obligatia motivarii exista pentru actele administrative individuale jurisdictionale.
In ultimul timp, o serie de acte normative prevad obligativitatea motivarii pentru anumite acte administrative individuale. De exemplu, Ordonanta Guvernului nr. 27/2002, care, prin art. 13, instituie obligatia de a indica in raspunsul trimis petitionarului temeiul legal al solutiei adoptate sau Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public, care, prin art. 22, prevede ca refuzul comunicarii informatiilor solicitate se motiveaza si se comunica petitionarului.
Adeseori, in practica, autoritatile administratiei publice isi motiveaza multe din actele administrative individuale tocmai datorita avantajelor pe care le reprezinta indeplinirea acestei forme procedurale, in special, sub aspectul controlului legalitatii acestor acte.
Conform art. 28 alin. l din Legea nr. 24/2000, proiectele de acte normative trebuie insotite de: expuneri de motive - in cazul proiectelor de legi; note de fundamentare - in cazul ordonantelor si hotararilor Guvernului; referate de aprobare - pentru celelalte acte normative. Motivarea trebuie sa se refere la forma finala a proiectului.
Expunerile de motive la proiectele de legi si notele de fundamentare la ordonante si hotarari ale Guvernului se publica impreuna cu actul normativ.
Totodata, conform art. 78 din aceeasi lege, in preambulul proiectelor de'acte normative adoptate sau emise de autoritatile administratiei publice locale se mentioneaza temeiul legal din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001 sau, dupa caz, din alt act normativ pe care se bazeaza.
In practica, s-a constatat ca unele acte normative sunt publicate fara nota de fundamentare. Pentru remedierea acestei situatii, prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 6/2003 pentru modificarea art. 31 alin. 5 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, s-a prevazut ca expunerile de motive la legi si notele de fundamentare la ordonante si hotarari ale Guvernului se publica impreuna cu actul normativ in cauza sau se precizeaza pe Internet de catre autoritatile publice emitente.
Totodata, in art. 6 din Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin Hotararea Guvernului nr. 555/2001, se specifica instrumentele de prezentare si motivare a proiectelor de acte normative.
