Raportul juridic

Raportul juridic

Din perspectiva teoriei generale a dreptului, raportul juridic reprezinta acea legatura sociala, reglementata de norma juridica, continand un sistem de interactiune reciproca intre participantii determinati, legatura ce este susceptibila a fi aparata pe calea coercitiunii statale.[1]

Raporturile de drept administrativ reprezinta relatiile sociale care au fost reglementate, direct sau indirect, adica prin interventia unor fapte juridice, de catre normele dreptului administrativ.[2]

Raporturile de drept administrative sunt relatiile sociale reglementate de normele dreptului administrativ care se formeaza in legatura cu organizarea, functionarea si activitatea autoritatilor publice[3]. Ele se nasc, se modifica sau se sting in conditiile prevazute de normele dreptului administrative. Raportul de drept administrativ este de fapt norma de drept administrativ in actiune, el avandu-si izvorul intru-un act sau fapt de care norma juridica leaga nasterea, modificarea sau stingerea raportului juridic respective.

In primul rand, aceste raporturi au intotdeauna ca subiect cel putin un organ sau o autoritate de stat, deci una din partile relatiei juridice este calificata, adica are o anumita calitate predeterminata. Acest element insa nu este suficient luat in mod izolat, pentru ca autoritatile de stat apar si in raporturi civile, de munca, comerciale, etc.

In al doilea rand, raportul juridic nu se poate forma, modifica sau desfiinta fara manifestarea unilaterala de vointa a organului de stat chiar daca nu se declanseaza din oficiu (ca de pilda in cazul raspunderii contraventionale), ci in urma solicitarii celuilalt participant la raport (de pilda, in cazul emiterii unei autorizatii). Nici acest criteriu nu apare indestulator deoarece autoritatea de stat poate interveni din proprie initiativa in raporturi legate de administrarea sau gestionarea unor bunuri pe care le detine in proprietatea sa.

In al treilea rand, raporturile administrative sunt relatii ce se stabilesc, dupa cum arata si denumirea lor, in cadrul unei activitati sau actiuni de administrare, adica de mai buna organizare a unor sarcini de utilitate publica, deci care vizeaza un interes general depasind sfera intereselor personale sau private. Si in privinta acestui criteriu s-ar putea obiecta ca nu este specific in exclusivitate autoritatilor de stat, fiind intalnit si in raporturile cu unele persoane juridice de drept public si privat (ce realizeaza servicii publice, activitati comerciale, etc).

In al patrulea rand, raporturile administrative sunt relatii ce se stabilesc in cadrul activitatii executive a statului, motiv pentru care ele nu pot aparea in relatiile dintre persoanele fizice, ori dintre cele juridice, dar nici in cadrul altor forme de exercitare a puterii de stat (legislativa sau judiciara), desi in legatura cu acestea se pot manifesta in sensul asigurarii unei bune organizari a lor in al cincilea rand, prezenta unui organ de stat ce se manifesta autoritar in cadrul relatiei juridice in vederea realizarii puterii publice confera raportului administrativ caracterul de raport de putere cu legaturi de supra si subordonare intre partile participante (intocmai ca si in cazul raporturilor constitutionale, financiare sau judiciare) cu specificitatea apartenentei lor activitatii executive a statului.

Partile raportului administrativ sunt reprezentate, pe de o parte, de o autoritate administrativa publica, deci de un organ de stat, in vreme ce cealalta parte poate fi atat un alt organ de stat (executiv sau de alta natura) ori o persoana fizica sau juridica, o organizatie guvernamentala, asociatie, partid politic, etc, deci un subiect care nu trebuie sa aiba o calitate speciala sub aspectul dreptului administrativ.

Autoritatea de stat, ca subiect calificat de drept administrativ, are o capacitate proprie si specifica de a participa in raportul juridic numita capacitate administrativa a carei intindere si continut sunt determinate de competenta respectivei autoritati. in raport cu capacitatea juridica civila a persoanei fizice care este generala, capacitatea administrativa este speciala, limitata. Pe de alta parte, aceeasi capacitate este si unitara, nedivizandu-se in folosinta si exercitiul ei, ca in dreptul civil, deoarece organul de stat, de regula, trebuie sa-si exercite unitar competenta care are caracter obligatoriu.

Acest organ poate fi unipersonal (ministrul, prefectul), colegial (guvernul, consiliul local) sau cu conducere colegiala (daca are in frunte un colegiu de conducere). Si alte categorii de autoritati ale statului, decat cele administrative, pot fi subiecte de drept administrativ, atunci cand in organizarea activitatii principale - legislative sau judiciare - exercita atributii de autoritate administrativa (birourile permanente si aparatul Parlamentului, presedintii instantelor judecatoresti, primii procurori, etc).

Cealalta parte a raportului juridic nu trebuie sa aiba o anumita capacitate juridica determinata, putand fi un simplu subiect de drept, persoana fizica sau juridica, ori chiar lipsita de orice alta conditie juridica.

Persoana fizica poate sa fie cetatean sau strain (cu sau fara alta cetatenie), minor sau major, cu domiciliul in tara sau in strainatate. In anumite situatii insa o anumita calitate a persoanei fizice este ceruta pentru si in cadrul unor raporturi executive determinate. Astfel, numai cetateanul roman beneficiaza de buletinul(actul) de identitate care face dovada cetateniei sale. Alteori, varsta este relevanta in cadrul acelorasi raporturi, de exmplu, in material raspunderii contraventionale.

Persoanele juridice ori alte subiecte colective pot aparea ca parti in raportul administrativ atunci cand aceasta calitate este ceruta de dreptul administrativ - desigur in conditiile legii civile sau a altor legi - pentru formarea, modificarea sau desfiintarea relatiilor executive. Conform legii[4] comunele, orasele si judetele sunt persoane juridice de drept public. Ca persoane juridice civile au in proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de drept public sunt proprietare ale bunurilor domeniului public de interes local, potrivit legii.In ceea ce priveste pozitia partilor din raportul administrativ ea nu este, ca regula, de egalitate ci de subordonare fata de subiectul calificat al raportului, organul de stat, ce poate fi si superior ierarhic, si prin a carui vointa unilaterala relatia juridica se formeaza, se modifica sau se desfiinteaza. Spre deosebire de alte ramuri de drept ( de pilda, civil) inegalitatea de pozitie juridica nu este rezultatul intrarii subiectelor in relatia juridica -in care detin drepturi si obligatii diferentiate - ci ea este preexistenta raportului prin a carui formare i se da o concretizare intr-un caz determinat.

Continutul raportului administrativ este format din drepturile si obligatiile specifice partilor participante la relatia din cadrul activitatii de realizare a puterii executive.

In primul rand, trebuie sa avem in vedere faptul ca, de cele mai multe ori, drepturile organului de stat fata de celalalt participant la raportul juridic se prezinta ca o indatorire fata de lege, derivand din caracterul obligatoriu al competentei, iar nu ca o facultate de genul drepturilor subiective recunoscute legal persoanelor fizice si juridice.[5]

In al doilea rand, drepturile si obligatiile din raporturile administrative nu pot forma obiectul unor renuntari ori tranzactii din partea participantilor - o asemenea conduita fiind fara relevanta juridica, deoarece continutul relatiei este predeterminat legal vointa organului de stat declansand doar incidenta normei -orice act emis in acest sens fiind lovit de nulitate absoluta.

In al treilea rand, indiferent de persoana titularului dreptului (organ de stat, persoana fizica sau juridica), raportul juridic isi pastreaza caracterul de autoritate, iar relatia pe cea de subordonare, intrucat sunt produsul vointei de stat manifestata in realizarea puterii publice.

Drepturile si obligatiile administrative pot avea un continut material, patrimonial (de pilda, drepturile decurgand din asistenta medicala, sociala, obligatii derivand din plata impozitului, a amenzii), caracter nepatrimonial (dreptul de petitionare, avertismentul contraventional) sau caracter mixt (de pilda, indatoririle revenind executivului din exercitarea dreptului la invatatura apartinand elevului).

Obiectul raporturilor administrative il reprezinta conduita (actiunea sau inactiunea) partilor din relatia juridica ca titulare de drepturi si obligatii. Conduita administratiei poate consta din actiuni de conducere, indrumare, coordonare si control, din actiuni de decizie si de executie a actelor juridice, din operatiuni tehnico-materiale, etc

Raporturile juridice administrative se formeaza, se modifica si se desfiinteaza prin efectele unor acte juridice (individuale sau normative, dupa unele opinii)[6] si fapte material-juridice.

Astfel, emiterea unei dispozitii de numire intr-o functie de catre primar, autorizatia emisa de catre o autoritate locala pentru exercitarea unei activitati sau realizarea unei constructii, procesul-verbal de sanctionare contraventionala, etc, toate reprezinta manifestari de vointa ale autoritatii executive ce confera drepturi sau instituie obligatii, ori ambele categorii la un loc. Formarea raportului juridic poate avea loc din oficiu (in materia sanctiunilor contraventionale) sau la cerere (in materia autorizatiilor).

Modificarea raportului juridic se poate realiza sub aspectul obiectului, continutului si a partilor sale. De exemplu, autorizatia de constructie a unui imobil poate suferi schimbari determinate de prelungirea termenului ei de valabilitate, plata impozitului pentru imobile revine urmasilor titularului constructiei decedat, care au acceptat succesiunea, etc.

Desfiintarea sau stingerea raporturilor administrative poate avea loc prin interventia unor fapte (de pilda, decesul contravenientului stinge obligatia de plata a amenzii, expirarea termenului de valabilitate afecteaza existenta autorizatiilor cu termen) ori prin interventia unui act juridic administrativ ce desfiinteaza un act anterior pe care-l anuleaza, revoca sau suspenda.

Competenta este o categorie de baza in jurul careia se construieste intreg dreptul administrativ.[7]Astfel, dreptul administrativ grupeaza, in esenta, normele juridice privitoare la constructia sistemului de competente care revin sistemului administratiei publice, pentru organizarea executarii legii si a executarii acesteia, precum si la stabilirea limitelor interventiei acestui sistem in viata sociala(Al. Negoita, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucuresti, 1996, pag. 43 si urm.).

O particularitate a raporturilor de drept administrativ o constituie faptul ca exercitarea drepturilor autoritatilor administratiei publice reprezinta si o obligatie a acestora, ele neputand sa decida singure daca le exercita sau nu. In principiu, drepturile si obligatiile autoritatilor administratiei publice nu pot fi transmise sau cedate unei alte autoritati administrative, exceptiile fiind stabilite expres prin lege.

O a treia clasificare se poate face dupa locul in care ele se manifesta in raporturi interne (producatoare de efecte in interiorul administratiei) si raporturi externe (producatoare de efecte in afara administratiei in relatiile ei cu tertii).

Raporturile juridice interne pot viza relatii din cadrul autoritatii respective si relatii cu alte autoritati executive.

Relatiile din interiorul autoritatii respective pot fi relatii ierarhice de supra si de subordonare (de pilda, intre functionarul de conducere si cel de executie), de asistenta de specialitate (de pilda, intre oficiul juridic si o alta structura interna ce elaboreaza un proiect de act juridic), de colaborare intre diviziunile interne de acelasi grad in realizarea unei actiuni comune (de pilda, indrumarea unui sector de activitate) si raporturi de control (asupra structurii din subordine).

Raporturile dintre organele administratiei de stat[8] au in vedere faptul ca autoritatile publice executive sunt constituite intr-un sistem unitar in care ele reprezinta parti structurale ale acestuia, adevarate trepte ierarhice, aflate in relatii ierarhice care confera unitatea de organizare, functionare si actiune a intregului. Aceste relatii sunt reglementate prin norme constitutionale, administrative, financiare si dau nastere raporturilor de subordonare, colaborare, asistenta si control intre organele executive ale statului sau in cadrul structurilor (interne) ale acestora.

Raporturile de subordonare sunt expresia tipica a relatiilor ierarhice in temeiul carora organele ierarhic inferioare se afla in subordinea organelor ierarhic superioare. Subordonarea administrativa opereaza pe plan vertical (centralizat) din treapta in treapta pana la nivelul guvernului aflat in varful ierarhiei administrative generale (de pilda, conducatorii organelor executive deconcentrate in teritoriu si apartinand ministerelor si altor autoritati centrale sunt subordonati atat prefectului cat si ministrului, iar acestia sunt subordonati guvernului) sau a altui organ superior (de pilda, administratia financiara municipala este in subordinea directiei judetene a finantelor publice si controlului de stat, subordonata, la randul ei, Ministerului Finantelor Publice).

Subordonarea administrativa poate opera si pe plan orizontal, de exemplu, in relatia consiliului local, primar si serviciul public local. Toate acestea asigura o conducere si o coordonare unitara a intregului sistem executiv, in plan teritorial si centralizat, conditie absolut necesara pentru un stat unitar.

In continutul raporturilor ierarhice (de supra si subordonare) se include drepturi ierarhice (de conducere, coordonare, indrumare si control) exercitate asupra celor subordonati carora le revin obligatii corelative, concretizate prin acte de decizie ale organelor superioare.

Raporturile de colaborare sunt specifice relatiilor dintre autoritati administrative intre care nu exista o legatura ierarhica (directa sau indirecta) datorita unor competente materiale diferite, indiferent ca exista si o diferentiere intre competentele lor teritoriale (de exemplu, intre minister si consiliul judetean) sau, dimpotriva, avem numai o identitate de competenta teritoriala (de pilda, intre doua ministere, intre un consiliu judetean si un serviciu in teritoriu de nivel judetean apartinand unui minister). in indeplinirea unitara, la nivel central sau local, a sarcinilor colaborarea se concretizeaza in acorduri, acte juridice emise in comun, intelegeri.

Raporturile de asistenta (de specialitate si consultative) se formeaza in cadrul relatiilor dintre organele executive putand avea un continut intelectiv (avizarea) sau material (de inzestrare cu bunuri, valori) ori de personal, putand fi facultative sau obligatorii, dupa cum sunt impuse sau nu prin lege in privinta derularii lor (de exemplu, raporturile consiliilor judetene cu cele locale).

Raporturile de control, cele care au ca obiect verificarea unor actiuni sau activitati sub aspectul legalitatii sau oportunitatii lor, se manifesta fie ca rezultat al subordonarii si supraordonarii, fie in afara oricaror relatii ierarhice urmarind stabilirea existentei conformitatii sau neconformitatii dintre actiunea verificata si lege (de exemplu, controlul ministerului in teritoriu asupra serviciilor sau structurilor sale, sau controlul inspectiilor specializate asupra unor institutii).

Raporturile juridice externe se stabilesc in afara administratiei de stat in relatiile cu alte autoritati publice, persoane fizice sau juridice, de regula cu cei administrati avand in vedere competenta materiala si teritoriala a organului de stat in actiunea lui externa, respectiv totalitatea actelor si faptelor pe care le poate savarsi aceasta fata de subiectele de drept din raza sa spatiala.

Raporturile de subordonare formate intre administratie si cei administrati care se caracterizeaza prin aparitia lor unilaterala, la cerere sau din oficiu, autoritatea publica manifestandu-si vointa fara consimtamantul celeilalte parti, in sarcina careia instituie, de cele mai multe ori, obligatii. Inegalitatea de pozitie juridica a partilor nu este intotdeauna rezultatul unei subordonari ierarhice, de pilda in materie fiscala, dar

nu implica nici lipsa oricarui drept a celor administrati fata de executiv. intr-adevar, organul de stat trebuie sa intre in relatia juridica respectiva in baza legii si sa respecte legea in conduita pe care o urmeaza. in cazul in care in exercitarea atributiilor sale vatama drepturi ale Celui obligat fata de administratie, acesta din urma poate declansa efectele raspunderii juridice sanctionatorii sau reparatorii a executivului fata de el.

Indatoririle care revin celor administrati pot viza actiunea de a da (de pilda, plata impozitului), de a face (de pilda, revizia tehnica anuala a autovehiculului pe care il detine, de a se legitima, la cererea organului de politie), de a nu face ceva determinat (de pilda, de a nu stationa pe drumurile publice in zonele marcate cu asemenea interdictii).

Raporturile de utilizare a serviciilor publice sau a celor cu caracter de prestatie administrativa sunt frecvente in activitatea executiva. Serviciul public reprezinta o anumita activitate cu caracter organizat si continuu desfasurata de o autoritate administrativa in vederea satisfacerii uniii interes social general al unei colectivitati locale sau nationale supusa regimului juridic administrativ. Prin serviciu public se mai intelege si autoritatea executiva sau institutia publica ce indeplineste o asemenea activitate specifica. Asemenea servicii pot viza, de pilda, invatamantul, asistenta sociala si medicala, transportul feroviar, distribuirea energiei electrice si termice, a gazului metan, apei potabile, etc.

Raporturile de colaborare dintre autoritatile executive si cei administrati reprezinta categoria de relatii pentru care reglementarea juridica nu prevede indatorirea autoritatilor publice de a interveni in mod obligatoriu, la cerere sau din oficiu. Colaborarea poate viza o cooperare cu organizatii si asociatii neguvernamentale (de pilda, sindicate, cooperatie) ce pot sprijini administratia in actiunile sale sau pe care administratia, la randul ei, le poate sprijini material, cu fonduri, specialisti.

Raporturile de control reprezinta ultima categorie de relatii in care intra organele executive, atunci cand exercita verificari fata de subiecte nesubordonate ierarhic, fie pentru ca au atributii de coordonare intr-un sector de activitate (de exemplu, Ministerul Educatiei si Cercetarii poate controla invatamantul militar, privat, religios, etc.) sau pur si simplu autoritatea (sanitara, vamala, financiara) este creata exclusiv pentru exercitarea atributiilor de inspectie si control (directiile sanitar - veterinare, Directia Generala a Vamilor, Garda Financiara).

Numeroase raporturi se intrepatrund si deriva din atributiile de control asupra subiectelor de drept conferite administratiei in vederea realizarii eficientei actiunilor intreprinse in indeplinirea sarcinilor specifice in domeniile sanitar, vamal, circulatiei si transporturilor, comercial, etc, ceea ce incumba celor administratiei obligatia de a supune verificarii persoana lor, activitatile intreprinse sau bunurile, valorile si documentele pe care le detin. incalcarea de catre cel vizat a indatoririi de supunere spre verificare constituie abatere sanctionata de normele administrativ-contraventionale.